浅析证据规则在行政程序中的适用

摘 要：证据既是构筑诉讼大厦的基石，也是行政程序的脊梁。证据规则是关于取证、举证、补证、质证、认证的法律规范的总和。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的颁布施行，为行政程序中证据规则的适用提供了可以借鉴的法律规范。本文旨在对证据规则在行政程序中适用及其应注意的问题作一些初步解析，以不断提高办理行政案件的质量和效率。
关键词：浅析 证据规则 行政程序 适用
引 言
最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》是我国行政诉讼证据规则的主要载体，充分吸收了证据理论的研究成果，积极借鉴国外证据立法和司法经验，体现了行政诉讼证据制度的中国特色以及保护弱者、追求实质上平等的精神，全面反映了证据裁判主义和直接言词的现代法治和正当程序理念，减少了法官自由心证和内心确认的随意性，对于维护司法公证，提高诉讼效率具有十分重要意义。由于行政处罚证据与行政诉讼证据有着特殊的关系即在行政诉讼的合法性审查中所具有很强的案件主义色彩，决定了行政程序证据规则的适用必须严格参照行政诉讼证据规则，准确把握其异同点。虽然我国没有制定专门的行政程序法，出台行政程序证据规则，散见于行政实体法、有关司法解释中的各行政程序规范为行政诉讼证据规则在行政程序中的适用提供了法律依据，本文拟就五大证据规则在行政程序中的适用及其应重点把握的一些问题进行解析，为行政机关准确认定违法事实和适用法律，充分保护行政相对人的合法权益，不断提高办理行政案件的效率，加强行政执法能力建设提供帮助。
一、取证规则在行政程序中的适用
行政程序中的取证规则是指行政主体为了查明案件事实，按照法定程序和方法，发现、提取和固定证据的一种行为规范。尽管目前对行政程序中的取证规则没有统一的法律规定，但行政程序中收集的证据必须符合《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二部分“提供证据的要求”，下面根据这些要求分述如下：
（一） 取证时限
行政主体在行政处罚程序中的取证时限为作出行政行为之前，在行政行为作出之后自行收集的证据不能作为行政行为合法的依据。行政相对人和利害关系人提供证据不在此限。
（二） 形式要件
法定证据的属性主要表现在证据的真实性、关联性和合法性。在证据的真实性和关联性均符合法律规定的情况下，其形式与来源也必须符合法定要求，才能作为定案依据。因此，加强对证据的形式要件的认识和理解，既有利于规范取证行为，又有利于提高听证和认证水平。
1、书证：一是应提取原件并由原件持有人签章；二是提取由有关单位或个人保管的书证原件的复制件、影印件、抄录件的，应当注明出处，经该单位或个人核对无异后加盖其印章；三是提取报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；四是行政执法人员制作的询问笔录、陈述申辩笔录、听证笔录必须经笔录当事人签章，当事人拒绝签章的，由笔录人在笔录上注明原因，法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定的从其规定。
2、物证：应提取原物，确有困难的可以提取与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据。当原物为数量较多的种类物的，提取样本即可。
3、电子证据：在提取与证明案件事实有关的录音、录像、电影胶片、计算机软件、电子邮件、电子数据交换、电子资金划拨、电子公告牌记录等电子证据时，一是要提取有关资料的原始载体，二是要注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等，三是声音资料应当附有该声音内容的文字记录。
4、证人证言：证人应是能够认识作证的法律后果并具有承担相应法律责任的能力的自然人。证言应当写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；有证人的签名，不能签名的应当以盖章等方式证明；注明出具日期；附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。
5、鉴定结论：行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过检验分析获得的鉴定结论，应当说明检验方法或分析过程。送鉴材料应依照法定程序提取。鉴定结论应在《违法行为处理通知书》或《行政处罚告知书》中载明。
6、现场笔录：现场笔应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名，当事人拒绝签名的，应当注明原因，不能签名的应当以盖章等方式证明，有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规、司法解释和规章对现场笔录的制作形式另有规定的从其规定。不签名或不盖章的现场笔录是没有法律效力的。
7、域外证据：我国已于1997年加入海牙国际取证公约。提取在中华人民共和国领域外形成的证据，应当说明来源，经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续。根据最高人民法院《关于我原驻苏联大使馆教育处出具的证明不具有证明效力的复函》的规定，我驻外大使馆具体行使涉外公证认证的职能部门是领事部，其他部门不具有该项职能，出具的涉外公证认证文书无效。
　　调取的在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区内形成的证据，应当具有按照有关规定办理的证明手续。证明主要有四种方式：（1）我驻港、澳机构的证明；（2）当地工会联合会等团体的证明；（3）我司法部委托的港澳律师的证明；（4）台湾不冠以“中华民国”名义的公证机构或民间组织的证明。
8、其他证据：一是提取外文书证或者外国语视听资料，应当附有由具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译本，由翻译机构盖章或者翻译人员签名。二是调取的 证据涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，应当作出明确标注。
（三）证据保全
《中华人民共和国行政处罚》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”证据登记保存措施是一种行政强制措施，应当严格依法实施，逾期的证据登记保存措施自行解除。
（四）现场勘验
行政机关为调查案件需要，有权依法进行现场勘验。执法人员对与案件有关的物品或者场所进行勘验检查时，应当通知当事人到场，制作《勘验检查笔录》，当事人拒不到场的，可以请在场的其他人见证，不影响勘验的进行，但应当在勘验笔录中说明情况。勘验笔录应记载勘验的时间、地点、勘验人、在场人、勘验的经过和结果，由勘验人、当事人、在场人签名。勘验现场时绘制的现场图，应当注明绘制的时间、方位、绘制人姓名和身份等内容。当事人对勘验结论有异议的，可以在行政机关作出行政行为之前申请重新勘验。
二、举证规则在行政程序中的适用
行政程序中的举证是指在行政处罚听证程序和行政复议程序中案件调查人（或被申请人）、当事人（或复议申请人）向行政处罚机关或者行政复议机关提供证据证明案件事实及其合法性并承担法律后果的行为。
（一） 听证程序中的举证规则
案件调查人在听证程序中必须就当事人的违法事实承担举证责任；当事人应负责提供三类证据材料：一是符合听证条件的材料，二是申请授益的请求符合法定条件的材料，三是行政机关不作为，证明其在行政程序中曾提出过申请的材料。且享有提供行政机关程序违法的证据的权利。
（二） 复议程序中的举证规则
复议申请人、被申请人在行政复议过程中除应遵守听证程序中举证责任配置规则外，还应承担举证失权的法律后果。被申请人应自收到复议申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内向复议机关提交据以作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料，因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由不能如期提供的，应在期限届满前提出延期申请，复议机关准许的，应在正当事由消除后的法定期限内提供证据，逾期提供的，视为没有证据。
复议申请人、被申请人所提交的证据材料应当分类编号，对证据来源、证明对象和内容作简要说明，签名或者盖章，注明提交日期。复议机关收到复议申请人、被申请人所提交的证据材料后，应当出具收据，注明证据的名称、份数、页数、件数、种类等以及收到的时间，由经办人员签名或者盖章。
（三）对鉴定结论有异议的当事人，在具体行政行为生效前不提供新的鉴定结论致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的后果。
三、补证规则在行政程序中的适用
行政程序中的补证，是指通过当事人陈述、申辩或者听证后，案件调查人或者当事人认为已有证据尚不足以证明案件待证事实，依法主动或应行政机关的要求补充证据，从而证明待证事实的活动。从广义上讲，补证应属举证范畴，但二者在行政程序中又是两个相对独立的行为。
（一）补证目的：补证的目的和价值不仅仅在于证明拟作出行政行为的合法性，而是当事人所举证据存在缺陷，尚不足以判断拟作出行政行为的合法性的情况下，便于行政机关全面准确判断认定已有证据和待证事实，排除非法证据，强化质证和准确认证。
（二）补证适用：
1、案件调查人、当事人提供的证据不足以充分证明其提出的主张。例如提供了主要证据，没有提供次要证据；或只提供了次要证据而没有提供主要证据；
2、案件调查人、当事人虽然掌握了证据，但出于种种原因未向行政机关提供或未全部提供；
3、案件调查人、当事人提供的证据形式上有瑕疵，如证言含混不清，物证不够完整，视听音像资料不够清晰等；
4、某项事实的成立，要有其他证据佐证，而案件调查人、当事人并未提供这类证据。
5、对案件调查人、当事人无争议，但涉及国家、公共利益或他人合法权益的事实，行政机关可以责令其补充有关证据。
（三）补证期间：案件调查人、当事人补证应在当事人陈述申辩或听证之后，行政机关作出行政行为之前。
四、质证规则在行政程序中的适用
行政程序中的质证主要是指案件调查人、当事人及其委托代理人、第三人在听证员主持下，在听证过程中对对方展示的证据材料采取询问、辨认、质疑、说明、辨驳等方式以在证据的证明力、待证事实等问题上对听证员的内心确信产生影响的一种活动。为保证行政行为的公正，在听证程序中设置特定程式化要求和规范性做法，使听证员不能仅凭个人好恶或某种利益观点出发对拟作出的行政行为的合法性进行判断，而是以某种特定的能够反映客观公正的准则来解决争议，这种规则体现在质证上，就是质证规则。即：在听证过程中，规范质证主体的质证行为，保证质证活动顺利进行的一项证据规则。
（一）证据交换与展示
听证程序中的证据交换与展示，应参照《关于行政诉讼证据若干问题的规定》循以下规则进行：
1、对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，行政机关可以组织当事人在听证前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。
　　2、涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他应当保密的证据，不得在听证时公开质证。
　 3、对书证、物证和视听资料进行质证时，案件调查人、当事人应当出示证据的原件或者原物。但有下列情况之一的除外：出示原件或者原物确有困难并经行政机关准许可以出示复制件或者复制品；原件或者原物已不存在，可以出示证据复制件、复制品或与原件、原物一致的其他证据。视听资料应当在听证过程中播放或者显示，并由案件调查人、当事人进行质证。
湖南省长沙市人民政府办公厅


长沙市人民政府办公厅关于印发《长沙市建立家庭经济困难学生价格临时补贴与物价上涨联动机制的实施办法》的通知


长政办发〔2011〕105号



各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：

《长沙市建立家庭经济困难学生价格临时补贴与物价上涨联动机制的实施办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。







二○一一年十二月二十二日



长沙市建立家庭经济困难学生价格临时补贴

与物价上涨联动机制的实施办法



第一章 总 则

第一条 为缓解物价上涨给家庭经济困难学生带来的生活压力，根据《湖南省人民政府关于建立保障市场供应稳定价格总水平分工责任制的通知》（湘政发〔2011〕10号）精神，结合我市实际，制定本实施办法。

第二条 建立长沙市家庭经济困难学生价格临时补贴与物价上涨联动机制，根据居民消费价格指数中的食品价格上涨情况，对市属全日制普通本科高校、高等职业学校、市属和区、县（市）属中等职业学校（含技工学校）、普通高中学校、义务教育学校和公办幼儿园家庭经济困难学生（含入园儿童）发放价格临时补贴。

第二章 补贴对象的界定

第三条 价格临时补贴对象为在我市各级各类全日制学校（含民办学校）和公办幼儿园就读的家庭经济困难学生（含入园儿童），具体分为以下六类：

（一）市属高校同期享受国家助学金的学生；

（二）市、区、县（市）所属中职学校（含技工学校）同期享受国家助学金的学生；

（三）市、区、县（市）所属普通高中学校同期享受国家助学金的寄宿学生；

（四）市、区、县（市）义务教育学校同期享受生活费补助的农村家庭经济困难寄宿学生；

（五）市、区、县（市）所属公办幼儿园的家庭经济困难儿童；

（六）其他没有享受国家助学金的市属高校学生和市、区县（市）所属中职学校（含技工学校）学生、普通高中寄宿学生，没有享受生活费补助的市和区、县（市）义务教育学校寄宿学生，确因家庭经济困难，经本人申请，学校审核和公示，教育、财政部门认定，可以享受价格临时补贴。

第三章 补贴标准和时间

第四条 根据统计部门发布的我市上月居民消费价格指数中的食品价格上涨幅度确定补贴标准：食品价格指数（同比）达到11%-15%，补贴标准为每人每月30元；食品价格指数（同比）超过15%，补贴标准为每人每月40元。

第五条 补贴时间根据我市食品价格指数（同比）涨幅时间确定。

第四章 资金分担办法

第六条 家庭经济困难学生价格临时补贴所需资金，根据各区、县（市）人均可用财力和“省管县”相关财政政策要求，由市、县两级财政按比例分担，具体分为以下四种情况：

（一）市属学校和公办幼儿园学生价格临时补贴资金由市财政承担；

（二）芙蓉区、天心区、雨花区、高新区、长沙县所属学校和公办幼儿园学生价格临时补贴资金由各区、县财政承担；

（三）市财政分别承担开福区和望城区所属学校和公办幼儿园学生价格临时补贴资金的20%，其余部分由各区财政承担；

（四）市财政分别承担岳麓区、浏阳市和宁乡县所属学校和公办幼儿园学生价格临时补贴资金的30%，其余部分由各区、县（市）财政承担。

第五章 申请、评审和发放

第七条 价格临时补贴按月申请、评审，分学期发放。

第八条 区、县（市）属学校将同期享受国家助学金的中职学校（含技工学校）学生名单、普通高中寄宿学生名单和同期享受生活费补助的义务教育阶段寄宿学生名单报县级学生资助管理中心，县级学生资助管理中心汇总名单，报市学生资助管理中心；市属学校将同期享受国家助学金的高校学生名单、中职学校（含技工学校）学生名单、普通高中寄宿学生名单报市学生资助管理中心。市学生资助管理中心汇总名单，报市教育局和市财政局，市教育局和市财政局对学生名单进行审核认定，确定价格临时补贴发放名单。

第九条 没有享受国家助学金的高校学生、中职学校学生、普通高中寄宿学生、义务教育阶段寄宿学生和公办幼儿园入园儿童，因家庭经济困难需要价格临时补贴的，由本人或法定监护人向学校提出申请，填写《长沙市家庭经济困难学生价格临时补贴申请表》。学校和公办幼儿园按照公开、公平、公正的原则，由学校和公办幼儿园负责人、教师代表、学生代表和家长代表组成价格临时补贴评审小组，对学生提交的《长沙市家庭经济困难学生价格临时补贴申请表》相关材料进行评审，评审结果在校内进行公示，公示期不少于5个工作日。公示结束后，区、县（市）学校和公办幼儿园将拟发放价格临时补贴名单报县级学生资助管理中心，县级学生资助管理中心汇总拟发放名单，报市学生资助管理中心；市属学校和公办幼儿园将拟发放价格临时补贴名单报市学生资助管理中心。市学生资助管理中心汇总拟发放名单，报市教育局和市财政局，市教育局和市财政局对拟发放名单进行审核认定，确定价格临时补贴发放名单。

第十条 市财政局按时足额将价格临时补贴资金拨付到市属学校、公办幼儿园和区、县（市）财政局；区、县（市）财政局要足额配套本级财政应承担的资金,将资金按时足额拨付到区、县（市）学校和公办幼儿园。

第十一条 各学校和公办幼儿园应按时足额将价格临时补贴资金发放给学生。

第六章 管理和监督

第十二条 家庭经济困难学生价格临时补贴的评审和发放实行校长（园长）负责制，各学校和公办幼儿园要确定专职人员负责具体工作。

第十三条 各区、县（市）教育部门和各学校、公办幼儿园要统筹利用现有电子学籍信息管理系统，建立完善的学生价格临时补贴信息系统，确保学生信息真实、准确，将学生申请表、受理结果、资金发放等有关凭证和工作情况建档备查。

第十四条 财政、教育部门和各学校、公办幼儿园要加强对价格临时补贴资金的管理，严格执行国家财经法规和相关管理办法，对价格临时补贴资金实行分账核算、专款专用，同时接受审计、监察等部门的检查和监督。各学校、公办幼儿园不得以实物或服务等形式抵顶或扣减学生价格临时补贴资金。通过银行卡发放价格临时补贴的学校和公办幼儿园，不得向学生收取办卡费或押金等费用。对于挤占挪用补贴资金、弄虚作假骗取补贴资金等行为，将按照有关规定处理。

第十五条 物价、商务、工商等部门要加强对食品、生活必需品流通市场的监管，优先保障学校食堂供应。教育、物价、卫生等部门要加强对学校和公办幼儿园食堂的监管，重点监管食堂食品定价、卫生等情况。

第十六条 统计、物价部门要加强对相关指标的测算，与教育、财政等部门建立信息沟通机制，及时通报物价指数变化等信息。

第十七条 各学校和公办幼儿园要坚持多管齐下的原则，切实履行对食堂食品价格的调控责任，保证学生生活不因物价上涨受到影响。学校和公办幼儿园要通过调低食堂上缴费用等方式，降低食堂经营成本。鼓励学校建立蔬菜、大米等食品生产和供应基地，实现产销直接对接，减少物资采购的中间环节，降低食品原料价格。

第十八条 学校和公办幼儿园作为食堂的管理主体，要加强对食堂食品卫生的监管，确定校内专职人员监管食堂，保证食堂食品卫生，确保学生饮食安全。

第十九条 教育、民政、财政等部门要引导和鼓励社会各界扶助家庭经济困难学生。学校和公办幼儿园要从事业收入中提取一定额度的经费，用于减免学生学费和补助学生生活费等支出。

第七章 附 则

第二十条 本办法自2012年2月1日起实施。





附件：1、长沙市家庭经济困难学生价格临时补贴申请表

2、长沙市发放家庭经济困难学生价格临时补贴花名册



























附件1



长沙市家庭经济困难学生价格临时补贴申请表

学



生



基



本



情



况


姓名

性别

出生年月

家庭

人口

班团

职务


父亲

单位

（职业）

家庭地址


母亲

单位

（职业）

邮编

联系

电话




家

庭

经

济

困难

状

况




























年 月 日



学

校

价

格

临

时

补

贴

评

审

小

组

意

见


校长（园长）签名：

（单位公章）

年 月 日






附件2

长沙市发放家庭经济困难学生价格临时补贴花名册

单位（盖章）： 负责人（签字）： 填表人： 时间： 年 月 日

序号
学生姓名
学 校
班 级
是否享受国家助学金和寄宿生生活费补助
价格补贴

时间

（月）
价格补贴

金额

（元）
班主任或

辅导老师签名
学生签名