突破国企改制三大难题

陈殿斌（河北佳诚律师事务所）


党的十六大报告指出，“要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新。除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。实行投资主体多元化……放宽国内民间资本的市场准入领域，在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面采取措施，实现公平竞争。依法加强监督和管理，促进非公有制经济健康发展。”
国有企业改制是党中央工作的重点，是目前政府工作的难点，更是法律界、企业界和百姓关心的热点。改制涉及三大难题：资产处置、股权设置、人员安置。企业改制是一项重要而紧迫的任务，是一项复杂的系统工程，政策性强、法律关系复杂，改制能否顺利进行、改制成功与否直接关系到国有资产的增值、企业自身的发展、职工个人的利益；改制涉及面广、各方利益相互交错，如果处理不好就有可能造成社会动荡，妨碍经济的发展，影响的对外投资形象。
国企改制，就是要建立现代企业制度，现代企业制度的基本内容应该是适应社会主义市场经济要求，以完善的企业法人制度为基础，以有限责任制度为保证，以公司为主要形态，以产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学为前提的新型企业制度，最终的目的是要解决企业的发展动力问题。要建立这样的企业制度，就要在改制过程中解决资产处置、股权设置、人员安置三大问题，而这三大问题所涉法律关系复杂，相互交织，改制企业无法独立完成，需要有专业的中介机构来参与，例如由律师事务所参与全过程，出具法律意见书。通过中介机构全面、深入的介入，利用其良好的知识结构、丰富的实务经验进行专业化操作，既能避免企业改制“走样”，规范操作、节约改制成本；又能防止改制后产生纠纷，有效地预防和解决企业改制中的风险和困难，增强改制企业的信心，进而将改制推进、加速现代企业制度的建立。
企业改制要科学策划、规范运作，国家和地方出台的规章制度和政策性文件，无疑是企业改制过程中要遵循的要原则、标准；同时，改制企业众多，情况各不相同，一企一策，因地制宜才能收到成效，我们要突破思维惯性，在坚持“三个代表”和十六大精神的前提下，去寻求更具有针对性的解决方案，深入研究、科学策划、规范运作，实现国有资产的增值、改制企业的增效、有效稳定的分流安置富余人员，促进经济的健康发展。
在资产处置方面，“国退民进”是基本原则，国有资本退出渠道畅通就要实现非国有资本的进入渠道畅通，在资产处置上要开拓思路，多渠道的吸引民间资本。　一股独大是目前国有企业股权设置上存在的问题，但一股独大不是公司治理低效的根源，根源在于资产不可流通性。国有资产流通，决不仅仅是卖出国有资产进行私有化，而是卖出与买进的统一过程，即国有资本与社会资本在统一市场上的“双向对流”过程。在这一过程中，国有资产既可能缩小，也可能增大，是缩小还是增大，关键取决于国有资产的经营效率。国有资产流通的目的就是要盘活国有资产、优化国有经济布局进而实现国有资产保值增值。国企改制中资产处置方式多种多样，例如，可将企业的存量资产全部投入改制后的企业，做为改制后企业的部分资本，其它的注册资本依靠吸收新的股东投入，即资本增量靠外来注入；可将企业净资产做为改制企业的注册资本，不需再注入新的资金，从中切割部分净资产出售给其他企业、个人或本企业职工；可将企业连同负债采取零价值方式转让给新的股东；在征得其他股东和债权人同意的基础上，也可以债权转股权。通过多种方式，实现投资主体多元化。在产权界定上，本着“谁投资、谁拥有产权”的基本原则进行。在界定过程中，既要维护国有资产所有者及经营使用者的合法权益，又不得侵犯其他财产所有者的合法权益。名为国企，实际国家没有投资，没有国家投资记录的，可以核定为集体资产，量化到职工名下；国家投资少，主要靠集资、职工福利基金投资的企业，可重点化成集体资产。企业资产损失应从宽核销，呆坏帐的追索权可以留给企业，由企业继续追索，追回后国家与企业按比例分成。只有采取有效措施盘活国有资产，才能实现国有资产的价值，才能达到保值增值的目的。我们应该动态的看待国有资产是否实现了增值，有时，看似国有资产减少了，但企业搞活了，税收增加了，岂不是一种增值。
在股权设置方面，公司高层应相对控股 ，以保证企业的稳定和可持续性发展，同时又要考虑在公司内部形成有效的监督机制，在高层相对控股的前提下，中层管理人员应持中股，并根据企业的规模，考虑是否全员持股还是有条件的部分员工持股。员工持股，使员工在获得工资收入的同时，还有一份资本收入，而资本收入的多少与企业的效益密切联系，由此形成员工与企业共命运的纽带。股权设置上应避免平均持股，股权的不均等分配有利于为监督提供动力，而小额均等持股会造成监督动力的缺乏。改制企业中，如果缺乏监督，就很容易形成“内部人控制”，即在所有权和经营权分离的企业，如果出资人不能有效监督经理人员行为，那么后者就会利用对企业的控制权来获取私人利益，进而损害股东利益。为了有效的吸引和留住人才，可以考虑经理股票期权制度，经理层融资收购制度等新型的股权激励制度。有的企业资产量大，除非资金雄厚，否则难以认股。因此，在股权的购买上可以采取灵活的形式，暂时没有足够的资金认股的，可以采取股权质押的形式，出资者将股权质押给银行或者国家，以此来吸引投资，解决投资者资金不足问题。在股权设置上还可以考虑改制企业设立为股份有限公司，公开募集股份，广泛吸纳资金。
在人员安置方面，企业改制涉及全体职工的命运，改制能否得到职工的理解和支持极大地影响到改制的成败。在改革前期，除加大宣传力度外，还要进一步使企业和职工感受到市场竞争的压力，进一步加深改革的紧迫感，使大家真正认识到，改革与自身利益是联系在一起的，只有改革才能生存、发展，不改革就没有出路。国有企业的改制，一方面是要使企业尽快恢复生产，摆脱困境；另一方面也要在追求企业最佳经济效益的同时，兼顾社会效益和企业职工的利益。为了得到职工的理解和支持，最直接最明显的做法就是对职工满意安置，满意补偿。比如：买断工龄人员经济补偿费、企业负担的离退休人员福利费和医疗费、富余职工安置费等等。企业支付的经济补偿金，所在地县级以上人民政府有规定标准的，按照规定执行；没有规定标准的，按照国家规定的标准执行。按照现行的解除劳动合同的经济补偿标准进行补偿的话，费用低，职工可能不满意。对此，我们应按照 “三个代表”的要求，确实解决广大职工关心的问题，以制定地方标准的方式，提高补偿标准，还可以考虑员工持股方案，由员工出资认股或者将企业资产量化到职工名下从而形成一定的股权。
改制过程中，“国退民进” ，国有资产出售，这是一个国有资本与民间资本相互对流的过程，是实现国有经济合理布局的过程，而不是国有资本的减持、贬值。资本是活的资本，只有在运作过程中才能增值。我们要排除改制中的两大误区，第一，“产权界定严了，就是保住了国有资产，就不是流失了”。流失不仅是一个动态概念，也是一个静态概念，无声无息中也能造成流失，而增值则是一个纯粹的动态概念。产权界定严了，相应的妨碍了民间资本的进入空间，国有资本流通渠道不畅，闲置起来就是一种流失，要想使国有资本保值增值，就要使国有资本动起来。虽然国有资产界定少了，但被有效的盘活了，企业效益上去了，国家则从税收上获利了。第二，“冰棍效应”。一根冰棍吃掉它或者卖掉它能够获得收益，如果不管它，闲置起来，最终只能剩下一个没有价值或者说价值极小的棍。两个误区实际上谈的是一个问题，即“国有资本的隐性流失”问题，这是一个值得十分注意的问题。
解放思想，实事求是，根据本地实际情况，制定确实有效的改制措施，真正实现改制的意义。改制企业经济效益好了，国家税收就增多了，职工的收入也多了，社会安定，市场气氛活跃，投资环境优良，整体的经济实力加大，会吸引更多的外来投资，投资增加，进一步开拓就业市场，创造更多的经济效益和社会效益，这本身是一个良性循环，国家、企业、职工“三赢”。


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北京市劳动和社会保障局 北京市


北京市基本医疗保险用药范围管理暂行办法
北京市劳动和社会保障局 北京市物价局 北京市财政局 北京市卫生局 北京市药品监督管理局 北京市中医管理局
京劳社医发(2001)13号



第一条 为保障职工和退休人员（以下简称参保人员）基本医疗用药，合理控制药品费用，规范基本医疗保险用药范围管理，根据《北京市基本医疗保险规定》（2001年2月20日 北京市人民政府第68号令），制定本办法。
第二条 本市基本医疗保险用药范围通过制定《北京市基本医疗保险药品目录》（以下简称《药品目录》）进行管理。确定《药品目录》药品品种，应与本市临床治疗的基本需要和本市的经济发展水平相适应，兼顾用药习惯，中西药并重。
第三条 本市《药品目录》的组织制定工作由市劳动和社会保障局负责。
第四条 本市成立《药品目录》评审领导小组，评审领导小组由市劳动和社会保障局、市卫生局、市药品监督管理局、市财政局、市物价局和市中医管理局等部门组成。
市《药品目录》评审领导小组负责确定《药品目录》遴选专家组和专家咨询小组成员名单；对《药品目录》增补和删除的药品进行审定；负责《药品目录》评审和实施过程中的协调工作。
第五条 市《药品目录》评审领导小组下设办公室，办公室设在市劳动和社会保障局，负责组织制定本市《药品目录》的具体工作。
评审领导小组办公室负责在本市范围内选择临床医学和药学专家，组成药品遴选专家组，负责遴选药品；聘请临床医学、药学、药品经济学和医疗保险、卫生管理等方面的专家，组成专家咨询小组，负责对领导小组办公室的工作提出专业咨询和建议。
第六条 本市《药品目录》包括西药、中成药（含民族药，下同）、中药饮片（含民族药，下同）。医院制剂列入本市《药品目录》。
西药、中成药和医院制剂列基本医疗保险基金准予支付的药品目录；中药饮片列基本医疗保险基金不予支付的药品目录。
第七条 列入本市《药品目录》的药品，应是临床必需、安全有效、价格合理、使用方便、能够保证供应，并具备下列条件之一的药品：
（一）《中华人民共和国药典》（现行版）收载的药品；
（二）符合国家药品监督管理部门颁发标准的药品；
（三）国家药品监督管理部门批准正式进口的药品；
（四）《北京市药品标准》（现行版）收载的药品；
（五）《中国医院制剂规范》（现行版）和《北京市医疗单位制剂规程》（现行版）收载的医院制剂；
（六）符合市药品监督管理部门颁发标准的医院制剂。
第八条 以下药品不能列入本市《药品目录》：
（一）主要起营养滋补作用的药品；
（二）部分可以入药的动物及动物脏器，干（水）果类；
（三）用中药材和中药饮片炮制的各类酒制剂；
（四）各类药品中的果味制剂，口服泡腾剂；
（五）血液制品、蛋白类制品（特殊适应症与急救、抢救除外）；
（六）劳动和社会保障部以及本市规定基本医疗保险基金不予支付的其他药品。
第九条 列入本市《药品目录》的西药采用通用名，中成药采用国家药典或部颁标准规定的正式品名，并标明剂型。中药饮片采用药典名。医院制剂采用医院制剂规范名称。
第十条 《药品目录》中的西药和中成药分为“甲类目录”和“乙类目录”。
“甲类目录”的药品应是临床治疗必需、使用广泛、疗效好、同类药品中价格低的药品。
“乙类目录”的药品应是可供临床治疗选择使用、疗效好、同类药品中比“甲类目录”药品价格略高的药品。
第十一条 “甲类目录”由国家统一制定，本市不做调整，列入本市《药品目录》。“乙类目录”由国家制定，本市根据经济发展水平、医疗需求和用药习惯，按照国家有关规定和要求适当进行调整。
本市对“乙类目录”中易滥用、毒副作用较大的药品，按临床适应症、医疗机构等级、医生专业技术职务、科别等予以限定。
第十二条 本市基本医疗保险参保人员使用列入《药品目录》中的药品，所发生的费用按以下规定支付：
（一）使用“甲类目录”中的西药和中成药发生的费用，按基本医疗保险的规定支付；使用“乙类目录”中的西药和中成药所发生的费用，由参保人员按一定比例自付，其余部分按本市基本医疗保险的规定支付。
（二）使用中药饮片发生的费用，除按规定基本医疗保险基金不予支付的药品外，其余部分按基本医疗保险的规定支付。
（三）使用医院制剂发生的费用，规定应由个人部分负担的，先由参保人员按规定个人自付；规定限量使用的药品，按规定的使用限量支付；其余部分按基本医疗保险的规定支付。
第十三条 参保人员急救、抢救期间所需药品的种类和数量范围适当放宽，列入《药品目录》。
使用列入“甲类目录”的急救、抢救药品发生的费用按基本医疗保险的规定支付；使用列入“乙类目录”的急救、抢救药品发生的费用，先由参保人员自付一定比例，其余部分按基本医疗保险的规定支付。
第十四条 本市“乙类目录”的西药、中成药和中药饮片的评审实行专家遴选制度。由《药品目录》评审领导小组办公室组织药品遴选专家组从符合本办法第七条规定的药品中遴选。
第十五条 医院制剂的评审实行申报制度。基本医疗保险定点医疗机构，可以申请对医院制剂进行评审。医院制剂由其配制单位向所在区（县）劳动和社会保障局提出申请，填写《北京市基本医疗保险医院制剂目录申请表》，并提供以下材料：
（一）《医院制剂许可证》的副本及复印件；
（二）市药品监督管理部门批准配制制剂的文件及复印件；
（三）其他有关的证明文件和技术资料。
第十六条 区（县）劳动和社会保障局对申请和有关材料进行审核后报市劳动和社会保障局，由市《药品目录》评审领导小组组织审定。
第十七条 本市《药品目录》原则上两年调整一次，一年增补一次。
根据每年国家《药品目录》的增补情况，增补进入国家“甲类目录”的药品，列入本市“甲类目录”；增补进入国家“乙类目录”的药品，经评审领导小组组织评审后，确定是否进入本市的“乙类目录”。
第十八条 列入本市《药品目录》中的药品，有下列情况之一的，市《药品目录》评审领导小组从《药品目录》中予以删除：
（一）国家和省级药品监督管理部门撤消批准文号的；
（二）国家药品监督管理部门吊销《进口药品注册证》的；
（三）国家和各地药品监督管理部门禁止生产、销售和使用的；
（四）经主管部门查实，在生产、销售过程中有违法行为的；
（五）在评审过程中有弄虚作假行为的。
第十九条 本市对列入《药品目录》中的西药、中成药进行登记。凡通用名列入“甲类目录”或“乙类目录”的药品，由药品生产企业委托本市的药品批发经营企业到市劳动和社会保障局办理登记手续。
第二十条 市劳动和社会保障局建立《药品目录》监测网，对列入《药品目录》的药品实行监控。凡本市基本医疗保险定点医疗机构、定点零售药店都应参加，并按要求上报本单位《药品目录》内药品的使用情况。
第二十一条 本办法由市劳动和社会保障局负责解释。
第二十二条 本办法自2001年4月1日起施行。


2001年2月28日