甘肃省人民政府


甘肃省建筑材料工业行业管理暂行规定

　（１９８６年５月９日　甘政办发〔１９８６〕７５号）



第一章　总则





　　第一条　遵照国务院国办发〔１９８５〕７１号文件提出的“建材工业要从部门管理转向行业管理”的要求，参照国家建材局《建筑材料工业行业管理暂行办法》，特制定本暂行规定。


　　第二条　省建材局是省人民政府主管全省建材工业的职能部门；各地建材主管部门是各地区建材工业的职能部门，它们对全省和各地区的建筑材料、非金属矿、无机非金属新材料工业，代表各级政府实施行业管理。


　　第三条　建材工业行业管理部门的主要职能是：从方针政策、法规条例、规划计划、技术进步、人才开发、物资流通、职工培训、质量监督、信息传递以及进口贸易等方面，在各有关部门分级归口管理的基础上，运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全省建材工业实施宏观上的统筹、协调、监督、服务和指导。

第二章　行业管理的主要任务





　　第四条　监督企业贯彻执行国家有关建材工业发展的方针、政策和法规，落实国家建材局制定的行业发展规划和技术经济政策。根据本省建材工业的实际，制定行业的技术经济政策、质量标准，技术经济效益指标等。


　　第五条　根据国家建材局和本省的战略发展规划，结合行业布局要求，制定全省建材工业的长远战略目标和中、长期发展规划，协调行业内外建材工业发展规划和经济关系。


　　第六条　编制全省建材工业的重点建设、技术改造、新产品开发和主要建材产品生产年度计划及科技发展计划。统筹协调全省建材科研项目和全行业的技术引进工作。


　　第七条　监督企业贯彻国家标准、部标准，根据管理权限，参与草拟修订与本行业有关的专业技术标准。制定建材产品的省级标准，审核企业标准。负责省优产品的申报。


　　第八条　根据国家有关政策，制定本省建材产品质量、环境保护、安全生产、节约能源等管理规程，协同有关部门组织实施，并进行检测和监督。


　　第九条　积极组织和推动信息工作的开展。组织市场调查和预测，汇集、整理有关资料，定期向有关单位和企业发布经济技术信息和市场信息。


　　第十条　编制全行业智力开发、人才引进和各类建材学校的发展规划，组织培训各类干部和生产管理人员、技术人员。负责督促检查企业的全员培训工作。


　　第十一条　按照工贸结合、技贸结合、进出结合的原则，开展对外联系和经济活动工作，管理本行业的对外技术经济交流和劳动合作。


　　第十二条　组织有关部门，为企业技措、基建项目编制可行性研究报告，提供地质和设计服务。


　　第十三条　负责本行业的科技发展工作。对科技成果转让。技术课题攻关以及新技术的消化，提供技术咨询和技术服务。


　　第十四条　组织推广生产技术、经营管理的经验，总结、表彰先进。


　　第十五条　疏通建材行业的物资流通渠道，使其由单渠道、多环节的体制逐步向多渠道、少环节的体制转变。


　　第十六条　参与制订省内建材工业企业生产定额标准、产品价格。对有关产品税率调整提出建议。


　　第十七条　遵照中央关于对城乡、集体、个体企业要“积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理”的方针，本着区别对待、分类指导的原则，配合城乡集体企业管理部门做好管理服务工作。

第三章　行业管理的权限





　　第十八条　开办新的建材企业，在工商管理部门登记注册前，必须根据固定资产投资限额，报主管部门进行项目审核。固定资产投资在一百万元以上的，由省建材主管部门审核，投资在五十至一百万元的，由地市建材主管部门审核，五十万元以下的，由县建材主管部门审核。


　　第十九条　新上基本建设项目、技术改造项目，须按审批权限及投资限额规定，经省建材局或地方建材主管部门参与审核同意后，方可上报立项。


　　第二十条　建材技术和设备的引进，须经上级主管局审议同意，方可上报国家归口部门及省外经部门，办理引进手续。


　　第二十一条　监督企业认真贯彻执行矿产资源法，搞好全省非金属矿产资源的合理开发和利用，以及散装水泥管理工作。


　　第二十二条　归口管理全省建材工业的产值、产量、技术经济指标和财务指标等统计资料，并按固定资产折旧法，协助有关部门制订省内建材工业固定资产分类折旧年限。


　　第二十三条　在省工业产品许可证办公室的组织领导下，负责参与审核、发放全省建材行业企业产品生产许可证的工作。对全省建材产品进行不定期抽查并实行严格的质量监督和控制。对生产不合格产品的企业，实行通报、责令限期整顿。对弄虚作假、造成经济损失，乃至重大事故的企业，有向国家有关部门申报吊销产品生产许可证的权力。

第四章　实施行业管理的措施





　　第二十四条　为有效地进行行业管理，发展地方建材工业，在不增加编制的情况下，可根据工作需要和各地的实际情况，凡没有设立建材专管部门的地、州、市以及县区政府，应尽快设立建材行业管理机构或设专人负责此项业务工作。


　　第二十五条　贯彻“大家办建材”的方针和“谁投资谁受益”的政策，通过集资、联营、产品扩散、横向联合等方式引导投资者由独家、小型、分散向集资兴建大中型、先进的建材企业发展。


　　第二十六条　充分发挥科研、设计、情报、信息、教育、质量检测、监督和供应等企事业单位的作用，并建立相应的规章制度和服务条例，鼓励其搞好服务工作。


　　第二十七条　充分发挥现有大中型企业和重点企业的骨干作用，组织企业间开展横向联系，进行技术协作，互相促进，不断增强企业活力，逐步形成以企业群体，集团为依托的各种不同形式的专业化一条龙生产经营联合体。


　　第二十八条　建立健全质量管理机构和监督检测网，建立市场预测和信息反馈网络。定期开展本行业的经济活动分析。


　　第二十九条　组织行业协会，并指导支持其开展工作，充分发挥参谋、协调、桥梁和纽带作用。

第五章　附则




　　第三十条　本暂行规定自省政府批准之日起施行，解释权属甘肃省建筑材料工业局。

论我国劳动关系调整机制的重构

李凌云
论文摘要：
在《劳动法》颁布10周年的日子即将来临之际，有必要对我国劳动关系调整机制进行全面的审视。本文从我国劳动关系的现状入手，分析了我国劳动关系立法模式和协调机制中存在的问题，并提出了改革劳动关系立法模式和协调机制的具体措施。

一、我国劳动关系的现状
1994年7月5日我国第八届全国人民代表大会第八次会议通过了《中华人民共和国劳动法》，这是一部调整劳动关系的基本法。这部《劳动法》顺应了当时计划经济向市场经济转轨时期劳动用工制度改革的需要，为全面施行劳动合同制度提供了法律依据，也起到了积极的推动作用。我国劳动关系的调整模式也由原来计划经济体制下高度集中统一的管理模式逐渐转化形成了为一种三层次的调整模式，即劳动基准法调整全部劳动关系、集体合同调整集体劳动关系、劳动合同调整个别劳动关系。但是，由于当时立法者观念的局限和立法技术的落后，这部《劳动法》还存在着许多计划经济体制的影子。以市场经济为价值取向的改革深深触动了以往的固有劳动关系基石，引起了不同利益群体的矛盾冲突。随着国有企业改革的深入进行，中小企业的蓬勃发展，外资企业的大量进入，我国的劳动关系已经日趋多样化和复杂化。而现有劳动关系协调机制的固有缺陷，直接影响了当前劳动关系的良性发展。
当前我国劳动关系呈现以下特点：1、劳动争议数量直线上升。从统计来看，劳动争议的发生率逐年上升，2000年我国劳动争议仲裁案件达到204605件，是五十多年来案件数目的总和。以上海为例， 1995年至1998年劳动争议仲裁案件三年翻一番，而1998年至2000年两年又翻了一番，2001年达到13，000余件。2、劳动争议的处理呈现诉讼化、信访化的倾向。据有关资料显示，1995年以来，当事人不服仲裁裁决提起诉讼的案件呈逐年上升趋势，其中1995、1996年近30%左右，1997-2001年近50%左右；上海市职工法律援助中心去年曾对2297件劳动纠纷案件进行分析，发现80%的问题是有法可依的，但其中只有27%的人愿意走法制道路，另有35%的人不置可否，更有38%的人则表示宁愿找有关信访部门。3、劳动争议基本归为权利争议和利益争议。前者是一方或双方违反合同约定引发的。后者是指当事人因不满现行法律而提出高于法定标准引发的。目前利益争议大多为群体争议，引发很多社会问题，影响了社会的安定。据统计，2000年我国集体争议8247起，发生在非国有企业的占66%（转引自《不公平的规则》）。部分案件的当事人采取围哄政府机关、堵塞交通、请愿示威等方式要求解决自身问题，造成一定的社会影响及行业、区域的相互效仿，引发不安定因素。可以说，目前我国的劳动关系现状已经处于一种较为混乱的状态。
上述特点只是我国劳动关系存在问题的表象，要深入探讨我国劳动法治存在的问题，应当从劳动关系的立法模式（即法的制定）和劳动关系的协调机制（即法的实施）两个维度展开。

（一）我国劳动关系立法模式
1、从立法的形式上来看
目前我国劳动法的立法层次比较低。全国人大颁布的法律只有一部《中华人民共和国劳动法》，全国性的专项立法如促进就业法、劳动合同法、劳动争议处理法、社会保障法等由于种种原因尚未出台；国务院只有少量的劳动行政法规；劳动部则先后颁布了大量的部门规章，以“通知”、“复函”的形式对《劳动法》实施中的具体问题进行解释。在这些国家级立法中，不仅有许多滞后的规定，还存在着大量相互抵触的现象。而在地方一级，由于各省、自治区、直辖市和较大的市享有地方立法权，因而各地根据自身的实际状况制定了大量的地方法规、地方规章，另外各地劳动行政部门还会制定大量的规范性文件，这些法规、规章和规范性文件在立法理念上大相径庭、立法水平上良莠不齐，这样的立法现状使我国劳动关系的调整在全国范围内极不均衡。
2、从立法的内容上来看
国际上通行的劳动关系调整模式分为宏观、中观、微观三个层次：劳动基准法调整全部劳动关系、集体合同调整集体劳动关系、劳动合同调整个别劳动关系。
（1）宏观层次上：我国对于工时、工资、休假、妇女及未成年工的保护都有比较完备的立法。而现在普遍争论的焦点问题是我国的基准法水平是高还是低。国外资本看中我国市场的一个重要原因就是劳动力成本低。其实，我国劳动力只是显性成本低（工资水平偏低），而隐性成本（企业负担大量的社会福利职能）却很高。随着劳动力市场化程度的提高，隐性成本向显性成本转化，显性成本将不断上升，更加客观地反映我国劳动力市场的现实，在此基础上与国际水平相比较才能得出准确的答案。而有些学者以为强调通过提高劳动标准的方法来保障劳动者的利益，其实是不切实际的。
（2）中观层次上：我国在企业范围内整体推行集体合同制度，自《劳动法》颁布实施以来，至今不足十年。与世界市场经济发达国家相比，我国集体合同制度，不仅起步晚，而且立法滞后，目前只有劳动部《集体合同规定》等几个部门规章，而《集体合同法》尚未出台，影响了这一制度实际作用的发挥。我国企业尤其是在国有企业和集体企业的集体合同签约率很高，但是集体协商流于形式，常常照搬照抄劳动法律法规，不能体现企业的实际状况；集体协商的内容也多局限于工资方面，而不能就员工的工时、工资、福利待遇等进行全面协商。集体合同制度不能充分发挥作用，究其原因主要是我国的工会还带有浓重的计划经济色彩，依然扮演着企业内部福利部门的角色。
（3）微观层次上：一方面是传统劳动用工形式遗留的问题。伴随着国有企业改革，大量下岗、失业人员（即4050群体，男50周岁以上，女40周岁以上）涌向社会，城镇失业率不断攀升，如何制定法律法规促进再就业是解决问题的关键；一些企业为了减轻包袱采取“买断工龄”的方式。在“买断”过程中，工人没有发言权，“谁去谁留”、价格多少，都掌握在少数经营者手中。企业效益不好，买断时工人所得甚少，会引起工人不满。企业效益好，减员以后企业效益更好，也会引起离开企业的工人不满，因此经常发生群体性事件；下岗失业人员成立的非正规就业组织是否应当依照《劳动法》执行，在实践中也是颇受争议的问题，需要立法者给出明确的答案。
另一方面是经济不断发展带来的新问题。随着劳动力国际化流动的加快，用工形式更加多样化，用工规则也随之变化。目前我国的劳动合同制度与国际通行惯例还存在诸多不适应的地方，如事实劳动关系、多重劳动关系的问题在立法层面上还未获得解决；关于劳动合同的形式问题，我国应对各国通行的口头合同及相应的管理模式应加以研究，用更加便捷的合同促进劳动力的流动；各地由于地方保护主义，普遍对外来务工人员实行歧视待遇，无论是在劳动标准还是在社会保障方面都与本地职工有着巨大的差别，而当他们的劳动权益受到侵害时又无人伸出援助之手。

（二）我国劳动关系协调机制
目前，我国劳动关系的不稳定其实根源于体制上的劳动关系协调机制的缺失与断裂。 劳动关系协调就是劳动权利义务的设定和维护，劳动关系协调的基本目的是既要保障双方的合法权益又要维持经济发展和社会稳定。劳动关系协调不但是和谐劳动关系、维护社会稳定不可取代的平衡仪、减压器，而且是促进政治、经济体制改革、提高城市综合竞争力的重要基础。劳动力市场的发展经验与现代工人运动史告诉我们，只有协调、才能使劳动关系当事人之间增加沟通，获取信息交流，达到最可能的利益平衡。
劳动关系具有层次性、系统性，涉及多方主体，牵扯多方利益，因此构建多层次的劳动关系协调机制就显得极为重要。劳动关系协调机制主要可分为内部机制和外部机制。前者是劳动争议发生的“第一道防线”，很多劳动争议都应是在这一阶段消化掉的，此时劳动争议还处在“隐形状态”。后者是劳动争议的“第二道防线”，此时是劳动争议经第一道防线过滤，浮出水面后的解决机制。我国的稳定劳动关系的机制之所以说不完善，其原因就是这两道防线没有发生作用。

（一） 劳动关系协调的内部机制
就内部机制来说，其主要是劳动者、工会和雇主组织之间的互动或者说是博弈。但：
1、 相当部分企业或多或少存在违反和规避劳动法律法规的情况。其中有的企业是因为管理者缺乏劳动法方面的知识，而多数企业故意不执行或变相降低国家的当地规定的最低劳动标准，手段五花八门。许多企业在制定规章制度过程中很少甚至不听取工会、职工的意见，单方制定，强制执行。平时行政与职工、与工会缺乏沟通的载体，没有建立固定的机制。发生矛盾后，许多企业态度强硬，完全没有经过企业内部的协商来化解矛盾，而是放任劳动争议的发生。
2、 我国企业工会的作用远远没有得到发挥。企业工会作为基层组织，了解用人单位和劳动者的情况，在协调劳动关系方面，尤其是集体劳动关系方面，具有不可替代的作用。虽然企业工会客观上作了大量工作，但在我国法院受理的劳动争议案件中，近90%的案件在纠纷发生后没有工会的协调，甚至很多企业没有设立工会，即使设立工会的，有些却成为企业的管理机构，完全听命于企业，而没有真正成为代表职工利益的组织，使得企业行政与职工缺少沟通的载体，没有建立固定的沟通机制。
3、 我国雇主组织的职能也很不到位，既没有发挥“对内自律，对外代表”的作用，组织松散，又不恰当地试图以“二政府”的面目出现。目前雇主组织的活动几乎不涉及劳动关系协调，劳动关系协调的内部机制处于瘫痪状态。
（二）劳动关系协调的外部机制
外部机制即调解、仲裁、诉讼和监察等也没有很好地发挥作用：
1、现行的调解制度过于“企业化”。企业内的劳动争议调解委员会由于受雇于雇主，经济上不自由且缺乏权威，调解工作很难公正开展，协调作用几近丧失。而劳动者对于企业内部调解已经抱以非常不信任的态度，出现纠纷的苗头或者发生争议后，也不主动找企业内部调解委员会来解决。
2、政府“退位”后的“真空”引发的各种问题。政府职能转变期间，劳动关系管理的模式由以前的“一竿子插到底”（政府-企业-个人）的模式转变为政府压缩管理空间以增加当事人双方协商空间的“间接管理”模式。政府从 “一线管理”退下来后留下一定的“真空”。本来，这个真空应该有所填补。在市场经济比较发达的国家的经验是由各级工会和雇主组织来填补，而我国的有关组织却不能发挥其应有的作用。这样，已退位的政府又不得不在“重操旧业”，但是却往往“名不正、言不顺”。进退两难的政府有很多无奈。
3、仲裁制度过于“诉讼化”、“复杂化”。我国现行的劳动争议仲裁制度是以司法制度为蓝本建立起来的，实行“一裁两审”的强制仲裁制度，存在严重的诉讼化倾向。究其原因主要有三：一是劳动仲裁缺乏自身的特点，仲裁庭的组成没有真正体现“三方原则”。虽然法律规定仲裁庭由企业、工会和劳动行政部门的三方代表参加，但是实践中企业和工会的代表常常由于各种因素无法召集，现行的仲裁庭组成人员基本上是由劳动行政部门充当。二是劳动局与法院对同一法律法规产生不同的理解，在司法实践中使用不同的口径。由于法院可以纠正仲裁的错误，但是法院如果犯错却无人纠正，使仲裁不得不向法院看齐。
3、法院司法不规范，过于“随意”。 这一方面是因为许多新型劳动争议案件缺乏相应的法律依据，法规之间相互脱节。同时，在实践中又存在大量在劳动用工体制改革过程中的政策性规定，如下岗、协保等没有相应的法律法规来调整，因此，法院只能根据公平的原则来判决。另一方面也与仲裁及法院的各自为政、法律适用不统一有关。在这种情况下，法院作为劳动争议的最后解决手段、劳动关系的最终裁判者，如果法院的自由裁量权过大或者僵化地适用法律的规定，出现所谓“一边倒”的倾向，将不利于劳动关系的稳定与当事人利益的最大化，甚至干预企业自主的经营管理，使劳动关系丧失应有的活力。这与劳动关系协调的初衷也是背道而驰的。
4、 劳动监察的力度还需要进一步加强。近几年来，虽然劳动监察的力度不断加强，劳动监察的执法水平也不断提高，但监察不力的现象还有一定程度的存在。主要表现在一是许多企业还大量存在着违反法律、侵犯劳动者合法权益的现象。二是对于用人单位克扣、拖欠加班工资且隐瞒相关证据时，行使法律所赋予的调查取证权的力度不够。这样不仅不能作出对用人单位罚款并支付劳动者工资及赔偿金的行政裁决，而且即使劳动者提起劳动争议仲裁，也因无法举证而败诉。三是对于企业资不抵债、经营困难而处于瘫痪时，企业投资方往往听之任之，劳动行政部门对此也不能主动干涉，或者企业故意搞“两块牌子、一套班子”，通过变换企业名称来逃避劳动行政部门的监察。劳动者为追索工资、办理退工手续而大规模的集体上访、申诉、诉讼，而因企业不到庭，事实难以查清，给争议的解决带来困难。
5、信访部门处理问题缺乏原则，带来负面效应。许多劳动者在发生劳动争议后不走正常的仲裁、诉讼程序，或者经过仲裁、诉讼程序后不满裁决或判决结果，或者仲裁诉讼与信访双管齐下，当事人同时或分别向有关部门重复上访率很高，经常引发群体矛盾。部分案件当事人还采取围哄政府机关、堵塞交通、请愿示威等方式要求解决自身利益，造成一定社会影响及行业、区域的相互效应，引发不安定因素。正是面对这种十分棘手的情况，有些部门就对劳动者进行“法外施恩”，搞“体外循环”，尤其在重大事件的重大时刻，往往不按法律办事，甚至已经有法院判决的情况下，推翻判决另搞一套，负面影响很大。这些做法其实变相鼓励劳动者不按正常的司法程序解决劳动争议，虽然一件争议通过非司法途径解决了，但是可能带来更多的争议。
加入WTO以后 ,劳动争议的解决应向着高效、便捷、公正的方向发展。而目前我国的劳动争议处理模式还存在很多问题，诸如劳动争议仲裁60天的时效太短，使许多劳动者的权益不能得到保护；由于劳动标准不符合企业的承受能力而导致企业大面积违法，执法部门应如何应对；怎样解决“一裁两审”制度的低效率与迅速解决争议的需要之间的矛盾；仲裁是否是诉讼的必经程序，是否应建立民间仲裁、如何推进社会化仲裁机构等问题亟待解决。

二、完善我国劳动关系调整机制的改革建议
为了解决现存的问题，引导我国的劳动关系朝健康的方向发展， 避免新的不稳定因素出现，在我国现行劳动法规政策无法及时完善的情况下，针对我国劳动关系的普遍性问题，首先可以通过改善相关部门的工作，完善多方协调机制来解决。

（一）劳动关系的立法模式改革
1、 立法的形式
我国加入WTO后，更多的国际资本涌入中国，客观上要求我国的劳动法律制度更加健全和透明，我国应以此契机加快立法的步伐，完善我国的劳动法律制度，提高立法层次，尽快制定全国性的专项立法，条件成熟时争取制定“劳动法典”，使劳动法更加完善和透明化。
2、 立法的内容
（1）宏观层次：当前，僵化思想和政策的“二律悖反”是我国劳动关系问题的深层次原因。我国为了片面的“保护弱者”，制定了较高的“劳动基准”，但是这却是我国现有的生产力水平难以承受的。在上海市，劳动基准相对其他地区是比较高的。企业要担负本来应由政府担负的义务，严重增加了企业的用工成本，限制了企业的发展，甚至极大地阻碍了企业的发展。近来，上海的企业竞争力与外地和三资企业相比明显下降了，而和国外企业的竞争更是处于劣势。无法承受的劳动基准客观上促使企业普遍违法，例如广州上全国最低工资标准最高的城市，但是广州企业随意克扣、拖欠劳动者工资的情况最为普遍，这就出现了“劳动标准最高而劳动者受益最少”的现状。另外，片面的“保护弱者”的反面就是忽视或者侵害“强者”的正当的合法权益。这严重的挫伤了企业的经营机制和企业的活力，从而拖经济发展的后腿，造成两败俱伤的“囚犯难题”。
（2）中观层次：完善集体合同制度必须从工会的重新定位入手，使工会向职业化、社会化、产业化的方向转变。职业化就是工会的职能应当是单一的，以维护劳动者的权益为唯一的职责；社会化是指摆脱企业工会的桎梏，发展社区工会等独立与企业的工会组织；产业化就是加强同行业工会的联合和自律，平衡企业行为和行政行为。上述思路虽然在2001年修改的《工会法》中初露端倪，但是还远远没有达到具体操作的层面。我国应当针对目前集体合同制度中出现的具体问题制定《集体合同法》，详细规定工会在集体合同签订及履行的权利义务，为工会转型提供法律上的依据。特别是对工会违反集体合同的责任应当进行明确立法。根据我国现行的法律法规，工会不履行集体合同只承担道义和政策上的责任，而不承担法律责任，正是由于缺乏强制性的、物化形式的责任约束，某些工会组织对集体合同的落实才漠不关心。
（3）微观层次上：我国的1995年《劳动法》对劳动合同的规定还有许多与现行的劳动用工状况不相适应的地方。随着国际资本的流动和国际服务贸易的发展，用人单位对劳动力的使用越来越具有“雇佣”的性质，我国在劳动合同立法上应当摆脱完全向劳动者“一边倒”的倾向，应在保护劳动者合法权益的同时，维护市场经济条件下劳动关系的灵活性，适当平衡用人单位的利益，避免人为地提高用人单位执行劳动法规的难度。对于劳动合同立法的空白点应加紧填补。例如，《劳动法》中并没有对劳动者和经营者进行严格的定义，实践中出现了高级管理人员是不是劳动者的问题，我国应建立“雇主理论”，明确劳动法的适用范围。对于事实劳动关系、多重劳动关系、非正规就业组织中产生的劳动关系等问题应尽早立法予以明确。对外来务工人员应当制定法律法规明确其平等的就业权、社会保障权和获得法律援助等方面的权利，从而为他们造就公平的就业环境。