巨额财产来源不明罪的立法不足及配套制度建构

李旺城、郭小锋
（北京市顺义区人民检察院，101300）

【内容摘要】 新《刑法》第395条第1款规定了巨额财产来源不明罪，它在打击腐败分子上发挥了重要作用。但是，其在犯罪主体、客观特征和法定刑上存在着立法上的不足并需要进一步完善；并且该罪在个人财产申报制度、金融监管制度和监督制约制度等配套制度方面，也需要加快工作的步伐。只有从立法与制度这两个方面进行完善和落实，才能使该罪更加有效地打击贪污腐败分子，为社会经济的健康、有序的发展提供坚实的法律保障。
【关键词】 巨额财产来源不明罪 立法完善 制度建构 反腐败

随着社会主义经济体制改革和建设的不断深化，使得整个社会处于转型这一不确定的时期，少数国家工作人员尤其是部分领导干部放松了对自己的要求，攀比之风日渐盛行，整个社会的反腐倡廉呼声也日益高涨，这些引起了全国人大、党中央的高度重视。为此，我国在1997年修订《刑法》中增设了巨额财产来源不明罪作为截堵性条款对腐败分子给予法律上的制裁。但是，随着司法实践的深入，这一截堵性条款暴露出功利立法上的考虑不周和前置制度建设上的不健全，需要我们与时俱进地进一步完善，从而使该罪更贴近打击腐败分子的实践。
一、巨额财产来源不明罪的现状
所谓巨额财产来源不明罪是指国家工作人员的财产或者支出明显的超过合法的收入，且差额巨大经责令说明来源，本人不能说明来源合法的行为[1]。该条款的设立是国家立法机构针对国家工作人员的贪污贿赂现象日益严重，少数国家政府官员聚敛财富而司法机关限于实际情况难以查明其真实来源而采取的立法措施。它的制定有力于打击贪污腐败行为，弥补了我国反贪立法的漏洞，是“从严治吏”的历史经验的总结。因此，有些学者赞誉其为“惩治腐败的利锐武器”[2]。
但是，综观这些年来的司法实践，这把“利锐武器”似乎并不锐利，甚至它成为一些贪官们的“避风港”和“保护伞”，如安徽省阜阳市原市长肖作新、胡继美夫妇受贿、巨额财产来源不明一案。肖、胡二人不明财产达2000多万，因巨额财产来源不明罪最高法定刑只有5年，肖、胡二人一个被判死缓、一个被判无期徒刑，在明文规定的条文面前“全身而退”。对这种情况，有人认为办案者审查不彻底，执行的是“穷寇勿追”战略；有人则直截了当地批评巨额财产来源不明罪的立法效果，客观上为腐败分子们提供了一个兜底条款[3]。同时，该罪在实践中倍受指责还有另一方面原因，即自设立以来其作为一个独立的罪名，却从来没有单独适用过，反而成了贪污罪、贿赂罪的附带罪名，甚至是各别地方贪污腐败分子自保的“最后一张王牌”，这给依法执法带来了诸多责难。总之，其罪中构成要件的独立性与实践上的附随性冲突，这两对矛盾使得巨额财产来源不明罪陷于十分尴尬的处境。
二、巨额财产来源不明罪的立法完善
巨额财产来源不明罪是在1988年第六届全国人大常委会第二十四次会议通过的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》中予以规定的。1997年全国人大修订《刑法》,将巨额财产来源不明罪规定在第395条第1款中，国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入,差额巨大,可以责令说明来源。本人又不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论，处五年以下有期徒刑或者拘役，财产差额予以追缴。正如前面所说，由于巨额财产来源不明罪自设立以来似乎就成了贪污贿赂犯罪分子的一项附带罪名,极少有单纯因被查出巨额财产来源不明而被依此罪定刑的。实际上,一些腐败分子正在获取着巨额财产来源不明罪的轻缓刑罚的“好处”：无论贪污受贿多少，只要不留下贪污受贿的蛛丝马迹，最终即使巨额财产被发现，也只是以巨额财产来源不明罪轻松受罚。因此，对于该罪无论在立法完善上还是在司法制度中都存在着问题。
（一）从该条款的犯罪主体来看。该罪的犯罪主体是特殊主体，即只能是由国家工作人员构成。但在司法实践中可以发现，那些已经卸任、退休的原国家工作人员即使有来源不明的巨额财产却也很难受到法律的制裁，该罪特殊的犯罪主体限制了它的法律威力的实施。因此，我们应当对该罪的犯罪主体加以重新界定，在此我们可以借鉴香港地区《防止贿赂条例》第10条“拥有无法解释之财产罪”规定：(1)任何人士，如属政府雇员或曾为政府雇员，而——(a)所维持之生活标准，高于与其现在或过去薪俸相称之标准者；(b)所支配之财富或财产，与其现在或过去之薪俸不相称者，除非能向法庭作出圆满解释，说明其如何能维持该生活标准，或如何能支配该等财富或财产，否则即属违法[4]。它明确地规定了无论是现任的还是曾任的政府雇员，只要有巨额财产来源不明就可能受到法律的刑罚。仿照这样规定我国的刑法第395条才能真正有利于我国的反腐败工作的长期、有效、切实地开展下去，才更符合我国社会主义法制建设的要求和在我国已经加入WTO的情况下与国际的司法规范接轨。所以，笔者建议将下列人员纳入该罪的特殊主体：各级党的机关、人大机关、政协机关和行政机关以及社会团体，国有企业、事业单位县(处)级以上领导干部或者负责人中离休、退休后5年内的人员；各级人民检察院、人民法院从事检察、审判工作的检察官、法官中离休、退休后5年内的人员；各级公安、财政、工商、税务、海关等国家行政机关所有公务员中离休退休后5年内的人员；各级政府派出机构中从事国家公务的离休、退休后5年内的人员，以此实现我国刑法的立法价值取向，抛弃该罪所具有的功利主义倾向。
（二）从该条款的客观特征来看。第一，该条款中“可以责令说明来源”存在逻辑不严的毛病。当前，理论界对该罪的客观特征存在着两种不同看法：一种是持有说，它认为该罪的实施行为是拥有超过合法收入且来源不明的巨额财产。另一种是不作为说，它认为该罪的实施行为是不能说明超过合法收入的巨额财产的合法来源[5]。笔者认为，持有说将“可以责令说明来源”看作是该罪的程序性条件，而不作为说将其理解为实质性的核心条件。因为刑法是解决实体法的法律而非程序法，它不会越俎代庖的规定司法程序问题，所以不作为说应当更接近于立法者的立法目的。既然不作为说更符合刑法的立法取向，那么“可以”二字便是立法者在立法上的有意疏漏。全面理解刑法第395条的规定实际上它隐含了司法机关必须责令犯罪嫌疑人说明其财产的来源，而不是可以责令其说明也可以责令其不说明。实际上，该罪是对犯罪嫌疑人拥有巨额来源不明的财产不作财产合法来源说明的不作为行为进行的法律惩罚，而不是对拥有巨额财产的持有行为进行的惩罚。所以，这种说明义务已经由刑法本身所设立，在这里应当将“可以”改为“应当”更符合刑法的逻辑严格性的要求。第二，对于该条款中的“不能说明”在理解上容易出现偏差。笔者认为，对“不能说明”应作限制性的解释。因为，在司法实践中，大部分犯罪嫌疑人“都能作以说明”，只不过这种说明大多是莫须有的、无从考证的和隐匿实情的。如将财产来源说成是外国远亲赠与的或从已死亡的亲属那里继承的，对此侦查人员实际上几乎无法调查核实，既不能证明其无，亦不能证明其有，如果以这种不能考证形式而作的说明作为法律上所要求的“合法说明”的话，这就有可能使一些“蛀虫”规避法律的制裁，这明显是有悖于立法目的。因此，我们必须对《刑法》395条第1款所要求的“说明”予以特别限制，即应当是不能提供合法、有效的说明的。为了消除这种法律理解上的偏颇，我们建议将“不能说明”改成“拒不说明或做虚假、无据说明”，这样更有利于维护当事人的合法权益；更有利于实现刑法在理论上和实践上的协调、统一。
（三）从该条款的法定刑来看。第一，由于该罪的法定刑较轻，使之可能成为司法腐败的源泉和集体腐败分子的“保护伞”，它不利于维护国家工作人员的职务廉洁性，不符合刑法中的罪责相适应的基本原则。例如，一些司法机关的办案人员与腐败势力狼狈为奸，放弃对腐败案件中的巨额财产来源的追究，而简单的以本罪结案，结果是遏制了一种腐败却滋生了另一种腐败。第二，本罪缺乏附加刑，仅追缴犯罪分子的非法所得而不附加罚金，容易轻纵犯罪分子不利于实现刑法的一般预防与特殊预防相结合的功能[6]。所以，对于本罪的法定刑笔者建议引入罚金制，同时根据当地的年人均收入和犯罪人的来源不明的巨额财产差额部分的比例来确定法定刑。例如，差额部分是本人所在地年人均收入的五倍以上不满十倍的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处本人所在地年人均收入一倍以上三倍以下的罚金；十倍以上不满二十倍的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处本人所在地年人均收入三倍以上五倍以下的罚金；二十倍以上的处七年以上十年以下有期徒刑或者无期徒刑,并处本人所在地年人均收入五倍以上十倍以下的罚金。
综上所述，通过对刑法中的巨额财产来源不明罪立法上的分析，笔者建议对《刑法》第395条第一款[7]作如下表述：任何公民，如属国家工作人员或曾属国家工作人员，其财产或者支出明显超过其合法收入，差额巨大的，应当责令说明来源。本人拒不说明来源或作虚假、无据说明的，差额部分以非法所得论。差额部分是本人所在地年人均收入的五倍以上不满十倍的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处本人所在地年人均收入一倍以上三倍以下的罚金；十倍以上不满二十倍的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处本人所在地年人均收入三倍以上五倍以下的罚金；二十倍以上的处七年以上十年以下有期徒刑或者无期徒刑,并处本人所在地年人均收入五倍以上十倍以下的罚金。
三、巨额财产来源不明罪的制度完善
针对当前巨额财产来源不明罪在立法上的众多不足和在司法实践上的尴尬处境，我们除了应当从法治上加以完善以外，更应当从制度上加大建设的步伐，使之从多方面对贪污腐败现象加以遏制，从而更好的为我们全面建设小康社会保驾护航，从制度上主要加强以下三个方面的建设：
第一，建立财产申报制度。根据我国的现实情况，应当进一步践行和落实中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》(1995.4.30)、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》(1997.3.24)和《关于对党和国家机关工作人员在国内外交往中收受礼品实行登记制度的规定》(1995.4.30)，建立国家公务人员的财产申报制度和离任审查制度，使国家工作人员的财产状况始终处于国家的有效的监管之下，防止当出现巨额财产时才发现其来源难以查明的失控状态。同时，与这一制度相配套的需要建立一个独立的、公正的监督机构。这个机构负责对申报的材料进行系统化、透明化的管理防止监督机构的“护短”行为和集体腐败现象的产生。因此，笔者建议可以由国务院直属的审计署来对相应的各级国家工作人员及家属的财产情况进行监督和审查，从而把巨额财产来源不明罪的前置制度建设完善。
第二，建立金融监管机制。我国从2000年4月起实行个人存款实名制，它是整个金融实名制的一部分，它的设立有利于对国家工作人员的财产给予及时、全面的监控，有利于抑制腐败使得“灰色收入”无处藏身，更有利于国家财政、税收的征管。但是，由于我国各大银行间的互联互通工作做的还不健全、不完善，同一姓名可以在不同的银行开立多个户头，使得腐败分子还有可乘之机。同时，增加对不动产的实名制管理，使腐败分子妄想利用购置不动产转移赃款、毁灭证据逃避法律的制裁的幻想彻底的破灭[8]。
第三，坚持党的监督、群众监督和舆论监督相结合的策略。实践中对于该罪的追究大部分来源于群众的举报、纪检的查处和媒体的揭发。因此，对于国家工作人员应当从党内、社会舆论和群众三个方面加以监控，广开举报渠道，加大舆论监督的力度，充分发挥纪委的内部监督作用，从多层次对腐败势力加以打击。
总之，只有科学合理地建设好我国的财产申报和金融监管制度，坚持党的监督、群众监督和舆论监督等多方面的制约机制相结合，把反腐败工作作为一项长期性的、系统的综合工程来抓好、落实到位，才能开创我国反腐败工作高效、灵活的新局面。


浙江省嘉兴市人民政府


关于印发嘉兴市试行审计结果公布办法的通知


　　嘉政发〔2004〕30号

各县（市、区）人民政府，市政府各部门、直属各单位：
　　《嘉兴市试行审计结果公布办法》已经五届市政府第9次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真组织实施。

嘉兴市人民政府
二○○四年三月二十四日

嘉兴市试行审计结果公布办法

　　第一条　为进一步完善政务公开制度，规范审计机关公布审计结果行为，发挥社会舆论监督作用，推进廉政建设，增强审计监督效力，根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，按照“积极探索、稳步推进”的原则，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称审计结果，是指审计机关的审计报告、审计意见书、审计决定书等审计结论性文书所反映的主要内容。
　　第三条　本办法所称公布审计结果，是指审计机关根据本级人民政府的批准，将审计管辖范围内重要审计事项的审计结果在一定范围内或者向社会公开。
　　第四条 公布审计结果，可以通过下列形式：
　　（一）本市广播、电视、报纸及有关出版物；
　　（二）嘉兴审计网站及有关内部刊物；
　　（三）新闻发布会；
　　（四）公报、公告；
　　（五）向市人大常委会、市政协常委会报告或通报，向市政府有关部门通报；
　　（六）其他形式。
　　第五条　审计机关向社会公布审计结果，须经审计机关主要负责人审核，并报经同级人民政府批准。
　　第六条　审计机关按照审批程序公布下列审计事项的审计结果：
　　（一）重大的政府公共工程；
　　（二）重大的社会公益性资金（基金）；
　　（三）同级人民政府或者上级审计机关要求向社会公布的；
　　（四）其他社会公众关注的，且需要向社会公布的。
　　本办法所称的政府公共工程，是指市政府直接或间接投资形成的，能促进国民经济发展并给公众带来广泛利益的基础设施和公共设施建设项目。
　　本办法所称社会公益性资金（基金），是指按照国家有关法律、法规、政策的规定，以合法方式筹集、获取的用于社会公共利益和社会公众保障的专项资金（基金）。
　　第七条　公布审计结果的主要内容包括：
　　（一）被审计事项和实施审计的基本情况；
　　（二）被审计事项的主要工作成就；
　　（三）被审计事项存在主要问题的事实和定性依据；
　　（四）加强和改进管理的意见和建议；
　　（五）其他需要公布的审计情况或说明。
　　第八条 审计机关公布审计结果应当具备下列条件：
　　（一）客观公正，实事求是；
　　（二）在审计报告、审计意见书、审计决定书等审计结论性文书生效后进行；
　　（三）依法保守国家秘密和被审计单位及相关单位的商业秘密。涉及不宜公布的内容，必须对相关内容进行删除或者修改。
　　第九条 公布审计结果可以不再征求被审单位意见。
　　第十条　以新闻发布会形式公布审计结果的，应当按照国家有关规定办理报批和登记手续。
　　第十一条　公布审计结果所形成的有关材料，审计机关应按有关规定整理归档。
　　第十二条　未按照有关规定报批，擅自向社会公布审计结果的，应当依法追究有关人员的责任。
　　第十三条　本办法由嘉兴市审计局负责解释。
　　第十四条　本办法自发文之日起试行。