提高举报线索初查成案率之管见

胡立柱


从某市检察机关召开的工作会议得知，该市去年立案查处贪污贿赂、挪用公款案件数只占举人举报中心移送初查线索的4%。成案率低的问题，不仅影响了检察机关的自身形象，而且制约着检察工作的深入开展。举报线索初查成案率低，既有初查的法律地位不明确、立案观念陈旧、举报线索本身价值不高、管理机制不健全、科技含量低等客观方面的原因，也存在审查线索不细致、分流线索不及时、初查不规范、全局观念淡薄、工作主动性不够等主观方面的原因。针对上述问题，结合工作实践，笔者认为提高成案率应从以下几个方面着手：

一、明确初查的法律性质，完善初查机制。
我国《刑事诉讼法》第八十六条规定立案的条件是“认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案”，而对初查却没有明文规定。为了提高初查工作的地位，同时为了加强对初查工作的领导，最高人民检察院在《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《规则》）中对初查作了专节规定，并对初查提出两条基本原则，即：举报线索的初查，由检察长或检察委员会决定；在初查过程中，不得对被调查对象采取强制措施。进而在1999年高检院发布了《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》（下称《决定》），界定“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查。”但是由于初查工作的非法定性，以及由此带来的手段有限性，在实践中制约了初查工作的开展。所以，建议在法律中必须明确初查的法律地位。初查实质上是一般性的调查活动和审查，它是后续侦查的前奏，是立案的基础。只有对初查的法律性质作出界定，才能使初查有法律依据。法律地位明确了，才能规范初查行为，避免在初查阶段滥用强制措施，减少违法违纪现象，提高初查效率，防止有价值的线索流失。
二、更新立案观念。
公安机关侦查工作的开展一般是“从事到人”，与此的不同的是，贪污贿赂犯罪、挪用公款等案件，一般很少有现场可查，举报又不及时，并且犯罪分子往往具有较强的反侦查能力。这使检察机关在工作中形成了“从人到事”的主导型侦查模式，排斥了“以事立案”的实效性，致使立案数量少。为此，需要更新立案观念，第一，要改“以人立案”为主为“以人立案”与“以事立案”并重。在特定条件下要根据案件情况，果断“以事立案”，从而避免对犯罪分子和犯罪行为“漏侦”。这也适应高检院提出的检察改革的要求。第二，放宽程序。根据刑诉法第十二条：“未经人民法院依法判决对任何人都不得确定有罪”的规定可知，在立案阶段不能随意确定犯罪嫌疑人是否有罪，立案的实体意义越来越淡化，而程序意义越来越突出。《决定》也指出“根据案件的具体情况，符合立案条件的，可以直接立案。”由此可见，立案不需要以确凿的犯罪事实为基础，我们要注意避免出现立案与逮捕条件同一，甚至更高的不协调情形。只有在初查阶段，根据案情的发展，不断地收集、固定证据，才能提高成案的实效。这也符合刑诉法放宽程序要求的总趋势。
三、推行密码举报，提高举报线索质量。
据报载，全国检察机关受理的举报线索中，署名举报仅占10%。署名举报少，匿名举报多，举报线索本身价值不高，是造成成案率低的重要原因。因此必须着力提高举报线索质量。密码举报是一种新的署名举报方法，是一种专门工作与群众路线相结合的有效形式。《人民检察院举报工作的规定》，密码举报由举报中心专人负责，并设立密码举报专线和自动受理系统，统一受理、审查密码举报材料。河南省新乡市新华区检察院在全国率先试行密码举报，成案率提高了近10%。密码举报不仅可减轻举报人的心理压力，鼓励群众同职务犯罪作斗争，在一定程度上保证举报内容的真实性，而且还可减少重复、越级举报，避免国家机关重复劳动，提高查办案件的质量，推动反腐败斗争的深入健康发展，应在各级检察机关大力推行。
四、健全管理机制。
有些检察机关对查处职务犯罪工作进行了量化管理，但却不够合理。如，规定完成一件初查的给3分，对移送立案的仅在完成初查的基础上加3分。而立案自然要比一般性调查投入更多的人力和物力，侦查和诉讼过程也比较复杂。这势必造成对能否立案重视程度不够，导致成案率较低。为此，应充分认识到初查是查办案件的第一道程序，是初始环节，应十分重视成案意识，不能以查销、消化线索为目的，在量化管理中，可适当增加移送立案的分值，为提高成案率提供科学合理的机制。
五、加大办案的科技含量。
先进的科技成果　在造福人类的同时，也被一些犯罪分子所利用，他们在作案后或被检察机关调查后，便迅速串供、毁证。传统的侦查手段已适应不了侦破案件的需要。因此，要树立适用现代化技侦手段破案的思想。要逐步建立多层次的办案经费保障机制，增加对交通、通讯、录音录象等办案设备的投入，开发适用于反贪污贿赂系统案件管理、指挥协调、侦查效率管理、信息通报、信息共享的计算机管理体系，逐步实现检察系统的计算机联网，增强办案的科技含量，不断提高侦查工作的现代化水平。
六、加强举报线索审查评估，筛选出真正有价值的线索进行重点侦查。
要增强线索分流的科学性和准确性，提高线索利用价值，应将案件线索分类管理、重点评估、及时分流。对接到举报的一般案件线索，逐件登记后，坚持用“统一审查、统一分流、统一协调”的标准，规范案件线索初查；对有价值的线索，实行案件线索评估、评议制度，及时召开评估会议，由检察长或分管检察长负责决定重要线索的分流，并抽调业务素质强的干警迅速展开初查，力争突破案件。实践证明，这是一种行之有效的措施。据某院统计，去年初查成案率比以前高出了近十三个百分点。
七、从规范办案行为入手，提高办案质量，迅速侦破案件。
实行“案前准备会”制度，为提高办案质量打下坚实基础。规定所有案件在初查前必须召开案前准备会，精心制订初查方案。从根本上克服初查的随意性和盲目性，使每件案件都做到有备而查、有的放矢。开展初查工作，不能将破案的希望寄托在犯罪嫌疑人的口供上，而应十分注重初查手段，初查中要突出一个“秘”字，围绕“秘”字全面收集、固定证据；立案要讲究一个“快”字，符合立案条件的，在固定证据、审核证据的基础上要迅速立案，实现初查向侦查的转换，进而积极运用各种强制措施和侦查手段，全力侦破案件，使侦查机关始终处于一种主动的地位，从而保证案件质量，提高成案率。
八、向初查人员专职化过渡，充分发挥个人主观能动性，全力突破案件。
现在各级检察机关往往人手相对缺乏，更为主要的是，案件初查的专业化程度要求相对较高，由于初查人员未实现专门化、专业化，初查时多为一般性调查，泛泛了解一下情况，然后草草地结案，必然导致初查成案率低。因此要逐步向初查人员专职化过渡，办案人员要发挥主观能动性，主动出击，通过深挖细查来查明案件情况，并全面收集、固定证据，发现犯罪事实，揭露和打击犯罪。　　　
九、增强大局意识，树立检察机关自身良好形象。
要全面认识初查工作的重要性，初查的成功与否，在一定程度上决定着检察机关在群众心目中的形象和地位。对群众的举报线索不能草草初查了事，不能只求数量，不求质量，缺乏大局意识。同时也应注意避免侦查权的滥用，在初查过程中不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。



湖北省武汉市人民政府


武汉市控制和查处违法建设办法


　　武汉市人民政府令

　　第189号　　

　　《武汉市控制和查处违法建设办法》已经2008年6月30日市人民政府第38次常务会议审议通过，现予公布，自2008年9月1日起施行。

　　二00八年七月二十五日



第一章 总 则

　　第一条 为加强城乡规划管理，及时制止和查处违法建设，营造良好城市环境，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《武汉市城市规划条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于本市下列区域：　　

　　（一）江岸区、江汉区、硚口区、汉阳区、武昌区、青山区、洪山区、武汉东湖新技术产业开发区、武汉经济技术开发区、东湖生态旅游风景区；　　

　　（二）蔡甸区、江夏区、东西湖区、汉南区、黄陂区、新洲区经市人民政府批准开展相对集中行政处罚权工作的区域。　　

　　本办法所称违法建设，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的建筑物、构筑物或者其他设施。　　

　　第三条 本市对违法建设的控制和查处工作实行绩效目标管理，绩效考核的办法由市人民政府另行制定。　　

　　各区人民政府和武汉东湖新技术产业开发区、武汉经济技术开发区、市东湖生态旅游风景区管理委员会（以下简称区政府和管委会），以及市相关部门应当制定和完善目标管理责任制，层层分解并落实市人民政府下达的绩效考核目标。　　

　　第四条 市、区人民政府建立控制和查处违法建设工作的协调机制，定期研究、通报违法建设综合治理情况，协调处理查处违法建设中出现的突出问题。协调办公室设在市、区城市管理执法部门，具体负责组织、协调、考核控制和查处违法建设工作。　　

　　第五条 本市对违法建设的监督管理实行以区为主和谁主管、谁负责的原则，突出重点，源头控制，快速处置，协作配合，依法追责，实施综合治理和长效管理。　　

　　第六条 各区政府和管委会负责在辖区和管理范围内组织实施本办法。　　

　　市规划、城管、国土资源、房产、建设、水务、交通、园林、公安、监察等部门按照各自职责，依法做好违法建设控制和查处相关工作，配合区政府和管委会做好违法建设的查处工作。　　

　　市人民政府相关部门的派出机构应当全力配合所在区政府和管委会，在其职责范围内做好控制和查处违法建设工作。　　

　　广播、电视、报刊等新闻单位应当配合相关部门做好控制和查处违法建设的宣传工作。

　　

　　第二章 职责分工

　　第七条 区政府和管委会是其辖区和管理范围内控制和查处违法建设工作的责任主体，全面组织领导辖区和管理范围内违法建设的控制和查处工作。主要职责是：　　

　　（一）明确街道办事处、乡镇人民政府（以下简称街道、乡镇）和所属相关部门控制和查处违法建设工作责任，确定本辖区和管理范围内控制和查处违法建设的工作目标；　　

　　（二）督促街道、乡镇和所属相关部门制订具体的巡查和控管措施，开展巡查控管工作；对发现的违法建设，责成相关部门依法采取查封、拆除等相关措施；　　

　　（三）处理因查处违法建设引发的影响社会稳定和社会治安等问题；　　

　　（四）对辖区和管理范围内单位和居（村）民进行规划、土地管理等法律、法规和政策的宣传教育；　　

　　（五）完成市人民政府下达的控制和查处违法建设的绩效考核目标。　　

　　第八条 规划行政主管部门负责依照规划管理法律、法规、规章的规定，查处在建筑核位放线至规划验收前，未按照建设工程规划许可规定建设的建筑物、构筑物或者其他设施。　　

　　城市管理执法部门负责依法查处未取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构筑物或者其他设施。

　　位于河道堤防管理范围和湖泊水域线内的违法建设，由水务部门负责依法查处；位于公路两侧的建筑控制区内的违法建设，由交通部门负责依法查处。　　

　　第九条 国土资源部门负责依法查处违法用地行为。　　

　　房产部门负责依法查处危房鉴定中的违法行为。　　

　　园林部门负责依法查处非法占用城市公园、单位绿地、绿化广场等绿地的行为。　　

　　建设部门负责依法查处无施工资质施工和违反施工资质管理的违法行为。　　

　　公安部门负责依法维护拆除违法建设现场秩序，及时制止和查处阻碍国家机关工作人员依法执行职务等违法犯罪的行为。

　　工商、卫生、文化、环境保护等行政部门在核发有关许可证和执照时，应当严格审核把关，对利用违法建设开展经营、不能提供合法经营场所使用证明的，不予核发有关许可证、执照。　　

　　供水、供电、供气等企业在受理用水、用电、用气报装申请时，应当按照行业规定的条件严格审核，对不能提供规划许可证件的，不得办理报装手续。　　

　　第十条 监察部门负责行政过错责任追究工作的监督检查，依法调查处理影响较大的行政过错责任案件、国家行政机关及其工作人员等监察对象参与违法建设的案件。

　　

　　第三章 巡 查

　　第十一条 区政府和管委会应当建立由街道、乡镇、社区（村）和相关部门组成的巡查网络，整合资源，形成合力，提高巡查控管效率。　　

　　区政府和管委会应当制订巡查控管方案，组织街道、乡镇按照路段具体划定责任单位和责任区域，分类别确定巡查时段和巡查重点。　　

　　第十二条 规划行政主管部门应当加强对取得建设工程规划许可证的建设工程的巡查，制订巡查控管方案，确定批后管理责任人，严把放线、验线、规划验收等各个建设环节，及时发现和制止违法建设行为。　　

　　第十三条 城市管理执法部门应当建立健全违法建设巡查制度，并对下列区域实行重点巡查：

　　（一）主次干道，重要景观地带；

　　（二）党政机关和部队驻地、大专院校及重点工程项目周边；

　　（三）列入旧城改造和城中村综合改造的区域；

　　（四）区政府和管委会确定的其他区域。

　　第十四条 街道、乡镇应当以社区和村组为单位，开展日常巡查工作，及时发现和劝阻违法建设行为；对辖区内的国家重点项目和城中村以及纳入旧城改造的地区，应当制订巡查措施，落实巡查人员，强化巡查控管。　　

　　第十五条 国土资源、交通、水务、园林等相关部门应当在各自管理范围内制订巡查控管方案，明确责任人、责任区域、巡查时段和巡查重点。　　

　　第十六条 负有违法建设巡查责任的工作人员应当遵守下列规定：

　　（一）按照巡查控管方案规定的时段和责任区域巡查，做好巡查记录；　　

　　（二）发现违法建设及时制止、报告并采取摄像、照相或者现场勘验等方式取证；　　

　　（三）对发现的违法建设，属于其他部门管辖的，在2个工作日内移送相关部门处理；

　　（四）发现堆有建筑材料的，及时登记并跟踪监控；发现有违法使用粘土砖的，及时通知建设管理部门依法处理。　　

　　第十七条 市、区控制和查处违法建设协调办公室应当建立违法建设控制和查处信息平台，负责收集、整理和通报相关信息。

　　负有违法建设管理控制和查处责任的单位，应当配合控制和查处违法建设协调办公室做好违法建设信息的收集工作，及时报送相关信息资料。　

　　第十八条 市、区人民政府及其派出机构和相关部门建立违法建设举报制度，公布举报电话，做好举报记录，及时处理举报的问题，并将办理情况反馈举报人。　　

　　任何单位和个人有权举报违法建设行为。对举报违法建设行为，经查证属实的，给予举报人适当奖励。　　

　　第十九条 行政执法部门对于群众举报、上级交办的违法建设信息应当在1日内进行核查。经核查属于本部门职责范围的，应当在2个工作日内予以立案并及时采取相关控制措施。　　

　　经核查不属于本部门职责范围的，应当在2个工作日内将案件移送相关部门。接受案件移送的部门应当在2个工作日内立案并及时采取相关控制措施。

　　

　　第四章 处 置

　　第二十条 违法建设一经发现，相关部门和单位应当及时制止，依法快速拆除。　　

　　第二十一条 城市管理执法部门对发现的未取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构筑物或者其他设施，应当责令当事人立即停止施工，并同时下达限期拆除通知书，责令当事人在规定期限内自行拆除。　　

　　逾期不自行拆除的，由区政府和管委会责成相关部门按照下列规定强制拆除：　　

　　（一）违法建设建至一层尚未盖顶的，1至3日内拆除完毕；

　　（二）违法建设由一层建至二层的，3至6日内拆除完毕；

　　（三）违法建设建至二层以上的，6至10日内拆除完毕。

　　因特殊情况不能在前款规定期限内拆除完毕的，经区政府和管委会批准，可适当延长。无法拆除的，依法没收实物，可并处罚款。

　　第二十二条 对未按照建设工程规划许可证规定建设的建筑物、构筑物或者其他设施，由规划行政主管部门责令停止建设；对无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令当事人在规定限期内自行拆除；逾期不自行拆除的，按照本办法第二十一条第二、三款的规定处理；对确属尚可采取改正措施消除影响的，限期改正，并处以罚款。　　

　　是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响，规划行政主管部门应当从严审核，建立集体会审制度提出意见，并报市人民政府同意。具体会审办法由市规划行政主管部门制定，报市人民政府批准。

　　第二十三条 城市管理执法部门对所查处的违法建设，涉及违反土地、建设、园林、房产等方面法律、法规规定的，应当在2个工作日内通知相关部门。相关部门接到通知后，应当在各自职责范围内根据法律、法规规定的期限及时依法处理，处理结果及时反馈城市管理执法部门。　　

　　国土资源、园林、房产等部门依法查处的违法行为涉及违法建设的，在实施行政处罚的同时，应当及时通知规划行政主管部门或者城市管理执法部门依法查处。规划行政主管部门或者城市管理执法部门应当在各自职责范围内根据法律、法规规定的期限及时依法处理，处理结果及时反馈给相关部门。　　

　　行政执法部门之间发生执法管辖不明或者有争议的，应当协商解决或者报请同级人民政府处理。　　

　　第二十四条 水务、交通部门应当在各自职责范围内，参照本办法第二十一条、第二十三条规定的程序，制订处置办法，及时有效地控制和查处违法建设。　　

　　第二十五条 规划行政主管部门和城市管理执法部门依法责令违法建设当事人停止施工，, 当事人拒不停止施工的，由区政府和管委会责成有关部门依法查封现场，必要时通知供电、供水企业停止施工用电用水。　　

　　第二十六条 因违法建设发生安全事故，区政府和管委会应当组织力量及时进行处置，并向市人民政府和有关部门报告。对事故的调查处理，按照国务院制发的《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定执行。　　

　　第二十七条 在当事人自拆期限内，相关部门应当明确专人实施跟踪监督检查，实时监控，防止发生抢建行为。　　

　　行政执法部门对违法建设依法实施强制拆除的费用，由违法当事人承担；拒不承担的，由作出强制拆除决定的行政执法部门申请人民法院执行。　　

　　第二十八条 在征地拆迁中，对违法建设一律不予补偿。　　

　　对屡拆屡建或者有组织实施违法建设的行为依法从重处理；对构成违反治安管理行为的，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处理；对涉嫌犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。

　　

　　第五章 行政过错责任追究

　　第二十九条 区政府和管委会一年内4次控制和查处违法建设月度绩效考核不达标的，予以通报批评并取消当年绩效考核评先资格；情节严重的，追究主要领导、分管领导和直接责任人的责任。

　　第三十条 街道、乡镇、区政府和管委会所属相关部门，在控制和查处违法建设绩效考核中有下列情形之一的，按照下列规定追究责任：　　

　　（一）1年内累计2次月度绩效考核不达标的，对分管领导予以诫勉谈话；　　

　　（二）1年内累计3次月度绩效考核不达标的，对单位予以通报批评，并对主要领导、分管领导给予组织处理或者警告处分；　　

　　（三）1年内累计4次月度绩效考核不达标的，取消单位绩效考核评先资格，对主要领导和分管领导给予警告或者记过处分。

　　第三十一条 市人民政府相关部门不按照本办法规定协助、配合控制和查处违法建设工作，不制定巡查控管方案和处置办法的，对单位予以通报批评；1年内受到3次通报批评的，取消单位当年绩效考核评先资格。　　

　　市人民政府相关部门的派出机构不按照本办法的规定，接受所在区政府和管委会的组织、协调，造成违法建设控制和查处不力的，对单位予以通报批评；情节严重的，取消当年绩效考核评先资格，并依照有关规定和程序追究主要领导、分管领导和直接责任人的责任。　

　　第三十二条 相关部门工作人员有下列行为之一的，按照《武汉市行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》的规定，单独或者合并给予责令作出书面检查、通报批评、取消当年评优评先资格、扣发奖金、诫勉谈话等组织处理；对造成严重后果的，给予降级及以下行政处分：

　　（一）违法审批、越权审批、违法办理权属登记或者进行危房安全鉴定的；　　

　　（二）不按规定巡查的；　　

　　（三）对于举报或者巡查发现的违法建设，不按照规定报告、制止、移送或者立案处理的；

　　（四）对违法建设涉及的其他违法行为，未依法查处的；

　　（五）谎报、瞒报、拒报违法建设信息的;　　

　　（六）其他玩忽职守、滥用职权的行为。　　

　　对受到警告以上处分的人员，可以同时调离审批或者执法岗位。

　　第三十三条 违法建设行政过错责任人有下列行为之一的，应当从重处理：

　　（一）1年内出现2次以上应予追究行政过错情形的；

　　（二）干扰、阻碍、不配合对其行政过错行为进行调查的；

　　（三）对申诉人、控告人、检举人或者责任追究承办人员进行打击报复的；

　　（四）在履行职责过程中有徇私舞弊行为或者收受当事人财物、接受当事人宴请、参加当事人提供的旅游或者娱乐活动的；

　　（五）其他严重的行政过错行为。　　

　　第三十四条 因控制和查处违法建设不力造成严重社会影响，或者发生安全事故造成生命财产损失的，对相关责任单位的主要领导和分管领导按照有关规定给予组织处理；情节较重的，给予警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职、开除处分。　　

　　第三十五条 在控制和查处违法建设的行政执法活动中，供水、供电、供气企业应当提供协作和配合而不提供的，对单位予以通报批评；情节严重的，取消文明单位评选资格并追究主要领导、分管领导和直接责任人的责任。　　

　　第三十六条 国家机关、企事业单位及其工作人员实施、参与、包庇违法建设，阻挠违法建设查处工作的，由规划行政主管部门或者城市管理执法部门建议由其所在单位、上级主管部门或者行政监察机关给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。　　

　　国家机关、企事业单位及其工作人员所在单位、上级主管部门或者监察部门，未按照前款规定处理的，取消文明单位评选资格。

　　第三十七条 本办法所涉及的行政过错责任追究，依照人事管理权限和行政处分审批权限的有关规定办理。各有关行政执法部门应当按照各自职责及管理权限，负责追究行政过错责任人的行政过错责任；对涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

　　

　　第六章 附 则

　　第三十八条 蔡甸区、江夏区、东西湖区、汉南区、黄陂区、新洲区，未实施城市管理相对集中行政处罚权工作区域内违法建设的控制和查处工作，依据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规的规定处理，具体办法由各区人民政府制定。　　

　　第三十九条 本办法自2008年9月1日起施行。