西藏自治区人民政府


西藏自治区生态环境保护监督管理办法


（2013年7月21日西藏自治区人民政府第9次常务会议审议通过 2013年7月25日西藏自治区人民政府令第120号公布 自公布之日起施行）



第一章 总则

第一条 为了加强生态环境保护监督管理，保障生态环境持续良好，构筑国家重要的生态安全屏障，建设美丽西藏，实现可持续发展，根据《中华人民共和国环境保护法》和《西藏自治区环境保护条例》等有关法律法规，结合实际，制定本办法。

第二条 自治区行政区域内从事资源开发、项目建设、兴办企业等与生态环境有关的活动及其监督管理适用本办法。

第三条 坚持生态优先、保护优先，在保护中开发、开发中保护的方针，鼓励低能耗、高附加值的高新技术产业和特色优势产业，推动绿色发展、循环发展、低碳发展。

严禁引进高污染、高排放、高能耗产业和项目，严禁引进淘汰落后的生产技术和设备，不应以牺牲生态环境为代价换取经济效益。

第四条 资源开发、生产性项目建设应优先考虑生态环境承载力和保护水平，应符合国家产业政策，严格控制资源消耗量，严格环境准入和环境保护第一审批权。

第五条 生态环境保护实行属地管理，谁主管、谁负责，谁开发、谁保护，谁污染、谁治理。

第六条 各级人民政府负责本辖区的生态环境保护工作。各级人民政府主要负责人为本辖区生态环境保护工作的第一责任人，负全面领导责任；分管负责人负直接领导责任。

第七条 环境保护主管部门负责规划和建设项目的环境影响评价审查审批，依法查处各类环境违法行为，统一发布环境监测数据和环境信息。

发展改革、国土、交通、水利等部门依据各自职责对生态环境保护工作实施监督管理，部门主要负责人负主要领导责任。

第二章 保护与开发

第八条 地（市）、县（市、区）人民政府应依据自治区生态建设与环境保护规划、主体功能区规划，编制本行政区域的生态环境功能区规划，划定生态红线，确保生态环境保护底线。

第九条 编制城乡总体规划、土地利用总体规划、水土保持规划应当与生态环境功能区规划、主体功能区规划相衔接，并依法进行环境影响评价，有效调控城乡建设与环境保护。

矿产、水电、旅游等资源开发和交通等基础设施建设的有关专项规划和建设项目，应依法进行环境影响评价。未经环境保护主管部门审查批准，项目审批机关不应审批、核准，建设单位不得开工建设，金融机构不得办理贷款。

第十条 矿产、水电资源开发和交通、通信、输变电线路等重大基础设施建设应充分考虑环境影响和景观影响，科学设计、优化选址选线，严格按照环境影响评价要求，设置取料场、弃渣场、施工便道和生活营地等临时设施，及时进行生态恢复，严禁随意开挖、随地弃渣，严禁向河道、湖泊、水库等水体倾倒废弃物，做好预防和减少水土流失工作。

第十一条 对矿产、水电、旅游等资源开发和交通等重大基础设施建设实施环境监理制度，实施项目建设全过程环境监管。各类开发建设项目应进行环境保护竣工验收，未通过验收，不得投入生产运营。

第十二条 矿产资源开发实施生态环境治理恢复保证金制度，开发建设单位应缴纳生态环境治理恢复保证金。

第十三条 禁止在自治区级以上自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园、风景名胜区和饮用水水源保护区、崩塌滑坡危险区、山洪泥石流易发区、世界自然文化遗产及国家一级公益林从事采矿、勘探、采砂、采石等活动。

除特殊情况并经依法批准外，不得在文物保护单位的保护范围内从事与保护无关的建设工程或进行爆破、钻探、挖掘等作业。

严格限制在大江大河源头、湖泊、湿地等重要生态功能保护区和城镇规划区内，从事采矿、勘探、采砂、采石等活动。

除经依法批准的开采区域外，严格限制在国（省）道和铁路两侧可视范围内采矿、勘探、采砂、采石等活动。

第十四条 严格矿产资源开发准入。矿产勘查、开采企业必须符合国家和自治区规定的条件。

第十五条 水电开发遵循统筹兼顾、确保底线的原则，有序开发自治区行政区域内主要江河干流，支流开发服从于干流开发，确保流域生态流量。流域综合规划、水电水利专项规划要做到有机衔接，水电水利开发专项规划未经审查批准，不得实施开发项目。

第十六条 旅游景区、景点和设施建设应当依据当地生态环境承载能力，科学规划，合理布局。严禁无序开发，严格控制湖泊水上旅游项目。旅游景区应当加快建设垃圾收集处置、污水处理和公共卫生设施。

第十七条 禁止生产、销售、使用国家明令禁止的农药、灭虫灭鼠药品，防止农业面源污染和土壤污染。

第十八条 禁止销售和使用尾气排放超过规定标准的机动车。车辆管理部门在办理车辆牌照和年检时，应严格执行机动车尾气排放标准，尾气排放超标的机动车辆一律不得上牌或办理年检手续。

第十九条 工业企业污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，确保污染物稳定达标排放。工业园区、经济技术开发区、产业园区应优先建设综合污水处理、固体废物集中处理等环保基础设施并投入使用。

第二十条 城镇生活污水和垃圾应进行无害化处理。地（市）、县（市、区）所在地城镇应建设和完善生活垃圾处置设施，并严格按照技术规范要求及时进行安全填埋和无害化处置。

各级人民政府负责城镇生活垃圾收集、转运和填埋场运营管理，实行城镇垃圾处置、污水处理有偿服务，鼓励对城镇生活垃圾进行回收再利用。

医疗垃圾、过期农药等危险废物应在指定的处置场所集中处置，任何单位和个人不得自行处置，不得与生活垃圾混合处理。

第二十一条 禁止任何单位和个人私设暗管向水体排放含有毒污染物的废水；禁止利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞等排放生产废水；禁止随意弃置、直接填埋有毒有害的废渣和其他废弃物。

第二十二条 建立健全自治区、地、县三级环境保护监测监察机构，所需经费纳入各级财政预算。

建立环境监控网络，科学监测监察环境质量。

第三章 奖励与处罚

第二十三条 各级人民政府及其部门应当将生态环境保护纳入工作目标责任制和领导干部年度政绩考核的重要内容。

对生态环境保护工作不重视、责任不落实、措施不到位的，实行约谈和通报。

对不落实生态环境保护整改措施的部门和单位，实行区域和行业限批。

第二十四条 自治区人民政府对生态环境保护工作成绩显著的县（市、区）给予奖励，对生态环境保护工作不力，出现生态破坏、环境污染事故的，视情扣减生态功能区转移支付资金。

第二十五条 违反本办法规定有下列行为之一的，由上一级政府和有关部门按照管理权限，对主要负责人和直接责任人员依法给予处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

（一）因决策失误，造成重大环境污染和生态破坏的；

（二）不履行环境保护职责，或者履行职责不力，致使环境质量下降，重大环境问题长期得不到解决的；

（三）违反国家、自治区有关产业政策引进高污染、高排放、高能耗产业和项目或者淘汰落后的生产技术、设备的；

（四）对严重污染环境、破坏生态的企事业单位不依法责令其限期治理或者不按规定责令关闭的；

（五）对未进行环境影响评价，擅自批准项目建设或者擅自为其办理施工、生产（使用）许可证的；

（六）未按照规定处置危险废物、城镇生活垃圾或者处理生活污水，造成环境污染的；

（七）其他违反环境保护法律法规的。

第二十六条 建设单位未依法办理建设项目环境影响评价手续，擅自开工建设的，由环境保护主管部门依法责令停止建设，限期补办手续，并依法处以罚款；造成严重生态破坏或环境污染的，由环境保护主管部门依法按照罚款最高限额处以罚款，并报请有批准权的人民政府责令停产、停业、关闭；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

第二十七条 在矿产、水电、旅游等资源开发和交通等基础设施建设项目实施过程中，因未落实环境保护措施，造成湖泊、河流、土壤污染或者农田、草原、森林、湿地、野生动植物资源破坏的，由环境保护等主管部门依法给予处罚，并追究建设单位主要负责人和直接责任人的责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

第二十八条 工矿企业私设暗管或者利用渗坑、渗井等排放工业废水的；随意弃置、直接填埋废渣和其他废弃物的；因防渗措施不到位、管理不当造成工业废水渗漏的，或者擅自拆除、闲置、不正常使用环境污染治理设施的，由环境保护主管部门依法给予处罚并将其列入黑名单；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

第二十九条 违反本办法规定的行为，其他法律法规有处罚规定的，从其规定。

第四章 附则

第三十条 本办法由自治区人民政府负责解释。

第三十一条 本办法自公布之日起施行。


谈交警当场作出两百元罚款是否合法

王浩军

前不久江苏如皋的秦昌东先生和广西的李钢警官都对此做了论述，争论的焦点在于到底是适用《行政处罚法》还是《交通安全法》。我个人倾向于秦先生的意见，认为应当适用《行政处罚法》，交通警察没有权力当场作出两百元罚款的处罚。
李钢警官认为交警有权当场作出两百元罚款处罚的合法的理由有以下两点：⑴《交通安全法》与《行政处罚法》都是法律，效力位阶一样，在各自的调整范围内适用；⑵ 根据《立法法》第八十三条的规定，适用《交通安全法》。
笔者认为上述两点理由不能成立，观点如下：
⒈《交通安全法》和《行政处罚法》虽然都是法律，但是它们的效力位阶是不一样的，后者高于前者。首先，《行政处罚法》是由全国人大制定的基本法律，而《交通安全法》是由全国人大常委会制定的法律。基本法律由于涉及到公民的基本权利和义务，是除宪法以外最重要的法律，所以才规定此类法律必须由全国人大来制定，其地位自然要比一般性的法律要高。其次，根据《立法法》的第十二条的规定，全国人大常委会可以向全国人大提出法律案，并由主席团决定列入会议议程。如果说二者制定的法律效力是一样的，不存在上下位的话，那么人大常委会直接制定就可以，何必要经过人大表决呢？最后，法律效力的高低不在于制定机关行政级别的，而是在于法律文件本身。《行政处罚法》第三条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”，也就是说法律规定行政处罚时必须依照本法，而且第三十三条又规定，“对公民处以警告或50 元以下罚款的处罚才能适用简易程序当场处罚”，该条款没有“法律另有规定除外”之类允许例外的但书规定。以上足以表明《行政处罚法》和《交通安全法》之间存在着上下位法的关系。
⒉《行政处罚法》的第一条规定了立法目的就是规范行政处罚的设定和实施，第二条规定“行政处罚的设定和实施，适用本法”，交通安全处罚只是行政处罚中的一种，必然要受《行政处罚法》的调整。《交通安全法》对行政处罚简易程序适用罚款200元以下的规定与《行政处罚法》对简易程序适用50元以下的规定是相抵触的，这种抵触是对《行政处罚法》总则中第一、二、三条的基本原则的违背，因而无效。
⒊不能适用《立法法》第八十三条。《立法法》第八十三条规定“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”，《行政处罚法》和《立法法》的制定机关分别是全国人大和全国人大常委会，李钢警官认为这二者是同一机关，事实并非如此。我国《宪法》第六十二条、第六十七条分别规定了二者的职权；第六十五、六十九条又规定全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员，全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。从上不难看出，它们彼此之间不仅不是同一机关，而且还存在上下位的关系。如果是同一机关，那么《宪法》和《立法法》中很多法条都无法解释。
综上所述，交警在适用简易程序时应当适用《行政处罚法》，无权当场作出两百元罚款的处罚。